Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 февраля 2019 г. N Ф08-10422/18 по делу N А53-7964/2018

г. Краснодар

05 февраля 2019 г.

Дело N А53-7964/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 февраля 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Волкова Я.Е., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Мехтиева Сражудина Зейдуллаевича (ОГРНИП 313615425600025) - Мехтиева С.З. (лично), Селезнева Е.О. (доверенность от 24.12.2018), в отсутствие представителей заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - комитета по управлению имуществом города Таганрога (ОГРН 1026102583726), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации города Таганрога, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Мехтиева Сражудина Зейдуллаевича на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.08.2018 (судья Великородова И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018 (судьи Филимонова С.С., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А53-7964/2018, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Мехтиев Сражудин Зейдуллаевич (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к комитету по управлению имуществом города Таганрога (далее - комитет), в котором просил:

- признать незаконным отказ комитета, выраженный в письме от 16.02.2018 N 60.4.3/1399, в предоставлении Мехтиеву С.З. в собственность за плату земельного участка площадью 1 380 кв. м, с кадастровым номером 61:58:0001164:67, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Пушкинская Набережная, 9 (далее - земельный участок с кадастровым номером 61:58:0001164:67),

- обязать комитет устранить допущенные нарушения, путем направления заявителю в месячный срок с момента вступления в силу решения суда, проекта договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:58:0001164:67.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Таганрога (далее - администрация; л. д. 1 - 3).

Решением от 06.08.2018, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 19.09.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы следующим. Мехтиев С.З. является собственником здания, расположенного по адресу: город Таганрог, Пушкинская Набережная, 9, запись о государственной регистрации права внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 21.02.2014. Земельный участок из земель населенных пунктов площадью 1 380 кв. м с кадастровым номером 61:58:0001164:67, находящийся по этому же адресу, с имеющимся на нем объектом незавершенного строительства, ранее предоставлен Мехтиеву С.З. по договору аренды от 23.09.2013 N 13-281 на срок по 13.08.2018 для строительства дополнительных помещений кафе. На заявление от 12.02.2018 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:58:0001164:67 комитет ответил отказом от 16.02.2018 N 60.4.3/1399, сославшись на ограничение испрашиваемого участка в обороте (пункт 2, пункт 1 статьи 5 статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс), как расположенного в особо охраняемой территории города Таганрога. Из положений постановления мэра города Таганрога от 12.09.2008 N 4935 "Об установлении особо охраняемых территорий г. Таганрога" (далее - постановление от 2.09.2008 N 4935) следует, что спорный участок включен в состав земель рекреационного назначения. В отношении земельных участков земель рекреационного назначения земельным законодательством Российской Федерации не предусмотрен запрет на предоставление в частную собственность. Помещение земельного участка с кадастровым номером 61:58:0001164:67 в режим особо охраняемой природной территории основан на неверном толковании норм права. Вместе с тем, согласно сведениям общедоступного ресурса - Публичная кадастровая карта в границах спорного земельного участка, в непосредственной близости от заявленного предпринимателем здания, расположен иной объект, юридическая судьба которого суду не раскрыта; наглядно усматривается наложение границ испрашиваемого земельного участка на данное здание. Разрешенное использование испрашиваемого земельного участка "для строительства дополнительных помещений кафе" не соответствует целям использования такого участка, указанным в заявлении о предоставлении, что является основанием для принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (подпункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса). Спорный земельный участок находится в парковой зоне городской набережной, то есть на территории общего пользования (пункты 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса). Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог" (утверждены решением городской Думы города Таганрога от 25.12.2012 N 506, далее - Правила землепользования и застройки) в редакции решения городской Думы города Таганрога от 02.10.2017 N 388 и карте градостроительного зонирования, земельный участок с кадастровым номером 61:58:0001164:67 относится к рекреационной зоне мест отдыха общего пользования.

В кассационной жалобе предприниматель просит решение от 06.08.2018 (в тексте дата ошибочно указана как 11.07.2018) и апелляционное постановление от 19.09.2018 отменить, вынести новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Податель жалобы указал, что Правилами землепользования и застройки испрашиваемый в собственность земельный участок не отнесен к землям общего пользования (рекреационной зоне мест отдыха общего пользования, парковой зоне городской набережной), предназначен для размещения объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары). Земельный участок с кадастровым номером 61:58:0001164:67 не находится в особо охраняемой территории г. Таганрога. Вопреки выводам судов, имеющиеся на Публичной кадастровой карте сведения, не подтверждают ни наложение границ участка на неизвестное здание, ни наличие неизвестного здания. Никаких иных сведений, помимо нахождения спорного участка в особо охраняемой территории г. Таганрога, в оспариваемом отказе комитет не приводил. Ошибочен и не подтвержден материалами дела вывод судов о несоответствии разрешенного использования земельного участка целям, указанным в заявлении о предоставлении участка с кадастровым номером 61:58:0001164:67.

Отзывы на кассационную жалобу в арбитражный суд округа не поступили.

В судебном заседании, проведенном 10.01.2019 в отсутствие представителей комитета и администрации, представитель предпринимателя на удовлетворении кассационной жалобы настаивал.

Определением от 10.01.2019 судебное разбирательство по кассационной жалобе Мехтиева С.З. отложено, участвующим в деле лицам предложено представить на обозрение суда округа документы, подтверждающие (опровергающие) расположение спорного земельного участка в границах территории общего пользования, а также, обосновывающие процедуру предоставления спорного земельного участка для строительства, градостроительный план земельного участка, разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.

В судебное заседание 29.01.2019 представители комитета и администрации не прибыли, комитетом письменно заявлено ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие его представителя.

В данном судебном заседании Мехтиев С.З. и его представитель поданную кассационную жалобу поддержали, сославшись на правомерное предоставление по процедуре предварительного согласования места размещения объекта спорного земельного участка заявителю в аренду для строительства, выдачу органами местного самоуправления необходимой разрешительной документации, ввод объекта в эксплуатацию, государственную регистрацию права собственности на построенное нежилое здание, отсутствие законных препятствий для ограничения оборотоспособности земельного участка с кадастровым номером 61:58:0001164:67.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании Мехтиева С.З. и его представителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предметом возникшего спора явился отказ комитета в предоставлении Мехтиеву С.З. в собственность земельного участка площадью 1 380 кв. м с кадастровым номером 61:58:0001164:67, оформленный письмом от 16.02.2018 N 60.4.3/1399, и мотивированный ограничением в обороте испрашиваемого участка, как расположенного в особо охраняемой территории г. Таганрога (л. д. 41 - 42).

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 1 Земельного кодекса к числу основных принципов земельного законодательства отнесен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому судьбе земельных участков следуют все прочно связанные с ними объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Пунктом 1 статьи 39.3 Земельного кодекса установлено, что продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Если иное не установлено статьей 39.20 Земельного кодекса или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (подпункт 6 пункта 2 статьи 39.3, пункт 1 статьи 39.20 Земельного кодекса).

Исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (пункт 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", далее - постановление Пленума N 11).

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, предусмотрен в статье 39.17 Земельного кодекса. Сведения, которые должны содержаться в соответствующем заявлении о предоставлении участка, закреплены в пункте 1 названной статьи; к заявлению прилагаются документы, предусмотренные подпунктами 1 и 4 - 6 пункта 2 статьи 39.15 настоящего Кодекса.

Подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса, и направляет принятое решение заявителю. В указанном решении должны быть указаны все основания отказа.

Закреплено в статье 39.16 Земельного кодекса, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (подпункт 6), разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (подпункт 14).

В силу пункта 2, подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса, на которые сослался комитет в решении от 16.02.2018, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами; ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий.

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса также запрещена приватизация земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Согласно пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса и статьи 262 Гражданского кодекса, перечень территорий общего пользования не является закрытым.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции установили, что земельный участок с кадастровым номером 61:58:0001164:67 не расположен в пределах особо охраняемой природной территории, а нахождение его в особо охраняемой территории города Таганрога (на основании постановления от 12.09.2008 N 4935) на оборотоспособность участка не влияет. Названные выводы судов комитетом и администрацией не оспариваются.

Вместе с тем, суды посчитали невозможным отчуждение спорного земельного участка в собственность Мехтиева С.З. по иным основаниям, которые оспаривает в кассационной жалобе предприниматель, и вынесение которых на обсуждение участвующих в деле лиц судом до принятия итогового судебного акта из материалов дела не усматривается.

Содержащиеся в Публичной кадастровой карте сведения, которыми руководствовался суд, в материалах дела отсутствуют, их достоверность и актуальность на момент разрешения спора не проверены. Кроме того, указывая на наличие (по данным Публичной кадастровой карты) в непосредственной близости от здания предпринимателя иного объекта, юридическая судьба которого не раскрыта, суд не установил нахождение такого объекта именно в границах спорного земельного участка, как и наложение границ спорного участка на неизвестный объект, или на здание предпринимателя.

Суждение судов о несоответствии разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:0001164:67 ("для строительства дополнительных помещений кафе") целям использования участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, не основано на исследовании содержания соответствующего заявления, которое в материалы дела не представлено; какой именно цели предоставления земельного участка не соответствует вид его разрешенного использования, из решения и апелляционного постановления неясно. Соблюдение заявителем порядка, закрепленного в статье 39.17 Земельного кодекса, суды не проверяли.

Приняв во внимание особенность территориального местонахождения земельного участка в парковой зоне городской набережной, судебные инстанции не указали доказательства, послужившие основанием для такого вывода, не соотнесли их с предусмотренной постановлением от 12.09.2008 N 4935 возможностью строительства на землях рекреационного назначения "4. Пушкинская набережная, пляж", не оценили правомерность первоначального отвода спорного участка Мехтиеву С.З. для строительства, осуществления такого строительства и ввода объекта в эксплуатацию, не квалифицировали находящийся на спорном участке объект в качестве законно или незаконно возведенного, не установили наличие между сторонами спора о сносе такого объекта (разрешение такого спора).

Исследование судами Правил землепользования и застройки, в том числе карты градостроительного зонирования, документально подтверждающих нахождение спорного участка в рекреационной зоне мест отдыха общего пользования, из материалов дела не следует, выкопировки из названных Правил, карты, заключения органов местного самоуправления по данному вопросу отсутствуют, специалист в сфере градостроительного планирования и зонирования к рассмотрению дела не привлекался (статья 87.1 Кодекса), экспертиза (статья 82 Кодекса) не проводилась.

Судебные инстанции также не учли, что в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне и указываются в градостроительном регламенте в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункт 1 части 6 статьи 30, часть 2 статьи 37 Градостроительного кодекса.

Градостроительные регламенты включаются в правила землепользования и застройки, являющиеся документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, пункт 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса).

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса, пункта 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150 (действовала в спорный период).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений и городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28.03.2017 N 10-П, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Генеральный план, определяя назначение территории исходя из планов развития территории города (поселения) в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности (определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7).

В силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, первичности генерального плана поселения (городского округа) как основополагающего документа территориального планирования, на что неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации (определения от 12.10.2017 N 67-АПГ17-7, от 30.11.2017 N 87-АПГ17-2).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения (городского округа) является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Принимая во внимание характер спорного правоотношения, вышеназванные правила Земельного кодекса о приобретении в собственность без проведения торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также конечную цель, с достижением которой заявитель связывает оспаривание решения комитета от 16.02.2018 N 60.4.3./1399, - приобретение в собственность без торгов земельного участка площадью 1 380 кв. м с кадастровым номером 61:58:0001164:67, окружным судом отклоняется довод подателя жалобы об обязанности судов ограничиться при рассмотрении настоящего спора лишь сведениями, изложенными комитетом в отказе.

При таких обстоятельствах решение от 06.08.2018 и апелляционное постановление от 19.09.2018 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм материального и процессуального права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункты 2, 3 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, части 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить отмеченные нарушения и недостатки, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.08.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018 по делу N А53-7964/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов Я.Е. Волков