Льгота для пенсионеров, проживающих в районах крайнего севера: проблемы финансирования (Н. Петухова, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 34, август 2003 г.)

Льгота для пенсионеров, проживающих в районах крайнего севера:
проблемы финансирования

Закон Российской Федерации от 19.02.93 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон) установил государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в области занятости, оплаты труда, отпусков, жилищных отношений, компенсации транспортных расходов, социального страхования, пенсионного обеспечения и др. Закон также определил в качестве основных источников финансирования затрат федеральный бюджет и внебюджетные фонды. Практика применения этого Закона показала, что многие его нормы до сих пор остались нереализованными, поскольку не разработаны нормативные акты, позволяющие это осуществить.

19 февраля 1993 г. было принято постановление Верховного Совета Российской Федерации N 4521-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", однако Правительство Российской Федерации не обеспечило приведение своих решений в соответствие с Законом, а также не разработало и не приняло необходимые нормативные акты. Таким образом, механизм предоставления государственных гарантий или возмещения понесенных расходов для указанной в Законе категории лиц не был установлен. Вместе с тем до настоящего времени отсутствует и предусмотренное в Законе ассигнование Пенсионного фонда Российской Федерации из федерального бюджета для обеспечения права пенсионеров на бесплатный проезд к месту отдыха и обратно. В качестве источника финансирования затрат на гарантии и компенсации, установленные Законом, был определен также республиканский бюджет Российской Федерации, но, поскольку, как уже отмечалось, до настоящего времени Правительство Российской Федерации не утвердило порядок возмещения затрат из бюджета, не в полном объеме действуют ст.4, 5, 8, 18, 19, 20, 23, 33, 34 и 35 Закона.

В частности, возникло много судебных споров по поводу финансирования льготы, установленной в ст.4 и 34 Закона для пенсионеров по старости, проработавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно 15 и 20 календарных лет, и пенсионеров по инвалидности, проживающих и получивших инвалидность в период работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в отношении компенсации указанным лицам расходов на оплату стоимости проезда один раз в два года к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно. Данная льгота стала объектом рассмотрения судами общей юрисдикции, региональными верховными судами, Верховным судом Российской Федерации.

Суть проблемы заключается в следующем.

Статьей 4 Закона установлено, что источниками финансирования затрат на государственные гарантии и компенсации, предусмотренные данным Законом для лиц, получающих государственные пенсии, является Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с положением о Фонде. Таким образом, в Законе закреплено положение о том, что средства ПФР могут являться источником финансирования затрат на предусмотренные Законом гарантии и компенсации для лиц, получающих государственные пенсии, но не всех затрат на гарантии и компенсации для пенсионеров, а только тех, которые согласуются с законодательно закрепленными целями создания и деятельности ПФР, т.е. затраты на пенсионное обеспечение указанной категории граждан.

Пенсионный фонд Российской Федерации до настоящего времени руководствуется в своей деятельности Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 г. N 2122-1, а также ежегодно принимаемыми федеральными законами о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий год и обеспечивает строго целевое финансирование расходов, предусмотренное указанными законодательными актами. На основании п.6 Положения средства ПФР направляются согласно действующему законодательству на выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации, и оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов, а также другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР.

Ситуация еще больше усложнилась в связи с тем, что с 20 декабря 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 15.12.01 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", который законодательно закрепил статус Пенсионного фонда Российской Федерации - государственное учреждение - страховщик, осуществляющий обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, а также порядок расходования средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Поскольку Закон Российской Федерации от 19.02.93 г. N 4520-1 не является актом законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, расходы на реализацию данного Закона, в том числе на оплату стоимости проезда пенсионеров из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, к месту отдыха и обратно, с указанной даты не могут быть составной частью расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Кроме того, указанный Федеральный закон определил обязательное пенсионное страхование как систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения (ст.3 Закона N 167-ФЗ).

Понятийный аппарат, используемый в системе обязательного пенсионного страхования, не только дает характеристику ряда терминов, но и законодательно закрепляет их конкретное правовое значение в правоприменительной практике, исключающее какое-либо иное толкование или отклонение от уже установленного. Так, обязательное страховое обеспечение - это исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти, и иных выплат пенсионная система не допускает; средства обязательного пенсионного страхования - это денежные средства, которые находятся в управлении страховщика по обязательному пенсионному страхованию, и управление указанными средствами не допускает их изъятия или отчуждения на нестраховые цели; бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации - это форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации; страховые взносы на обязательное пенсионное страхование - это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, и их персональным целевым назначением является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете; стоимость страхового года - это сумма денежных средств, которые должны поступить за застрахованное лицо в бюджет ПФР в течение одного финансового года для выплаты этому лицу обязательного страхового обеспечения в размере, определенном законодательством Российской Федерации.

Компенсация проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно не может быть включена в систему мер по обязательному пенсионному страхованию, направленных на компенсацию гражданам утраченного заработка (дохода), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения, так как исходя из смысла преамбулы Закона данная социальная льгота является государственной компенсацией по возмещению дополнительных материальных затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Направление указанных средств на финансирование социальных программ, в том числе на оказание адресной социальной помощи, в число которых входит и оплата проезда к месту отдыха и обратно, вступает в противоречие со ст.19 Федерального закона от 16.07.99 г. N 165-ФЗ (с изменениями от 31.12.02 г.) "Об основах обязательного социального страхования", устанавливающей, что денежные средства бюджетов обязательного социального страхования, в том числе и пенсионного, расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах обязательного социального страхования на очередной финансовый год.

Финансирование указанного направления предусмотрено п.3 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, в котором определено, что ПФР может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан. Вместе с тем нормами ст.17 Закона N 167-ФЗ не предусмотрено такое расходование средств бюджета ПФР.

В случае коллизии двух правоустанавливающих норм законодательных актов, имеющих равную юридическую силу, применяется положение нормативного правового акта, принятого позднее. Применение п.3 Положения в части участия ПФР в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан является противоправным и должно квалифицироваться органами, обеспечивающими контроль за расходованием средств бюджета ПФР, как нецелевое расходование средств страховщиком, влекущее за собой применение к последнему мер финансовой ответственности (п.3 ст.18 Закона N 167-ФЗ).

Верховный суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации за III квартал 2002 г., утвержденном постановлением президиума Верховного суда Российской Федерации от 4.12.02 г., пришел к выводу, что ввиду отсутствия правового регулирования вопроса финансирования затрат на государственные гарантии и компенсации для лиц, получающих государственные пенсии и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, следует исходить из общих начал и смысла действующего законодательства и в соответствии с частью 3 ст.10 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, применил нормы права, регулирующие сходные отношения.

По мнению Верховного суда Российской Федерации отношения по обязательному пенсионному страхованию являются сходными с отношениями по предоставлению государственных гарантий и компенсаций лицам, проработавшим в условиях районов Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Это мнение ошибочно по следующим основаниям.

Обязательное пенсионное страхование является составной частью системы обязательного социального страхования, регулируемого Законом N 165-ФЗ, в ст.8 которого приведен исчерпывающий перечень видов страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию. Оплата проезда пенсионера к месту отдыха и обратно не отнесена ни к одному из указанных в Федеральном законе видов обязательного социального страхования. Вместе с тем в Законе N 167-ФЗ также дается исчерпывающий перечень видов обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, в который включены страховая и накопительная части трудовой пенсии и пособие на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти. Норма по выплате компенсаций за проезд не относится к нормам пенсионного законодательства.

Если следовать логике ВС РФ, то от ПФР как от страховщика можно потребовать финансирования любых расходов пенсионеров - не только на проезд, но и на коммунальные услуги, лекарства, телефон и пр., т.е. те, на которые может не хватать суммы получаемой пенсии, так как суть страховой пенсии - это компенсация гражданам заработка, выплат, вознаграждений, получаемых до достижения пенсионного возраста или получения инвалидности. Отношения в данных случаях также можно посчитать схожими.

Тем не менее ВС РФ не учитывается субъектный состав правоотношений любого вида обязательного социального страхования, в том числе и обязательного пенсионного страхования, который представляет собой обязательное участие в отношениях страховщика, страхователя и застрахованного лица, а также наличие страхового случая. Если ПФР должен выступать здесь в роли страховщика, то кто же тогда должен быть страхователем - федеральное казначейство?

Но Закон не связывает предоставление пенсионерам компенсации расходов на проезд один раз в два года к месту отдыха и обратно со страховым риском и со страховым случаем, указанными в ст.8 Закона N 167-ФЗ - утратой застрахованным лицом заработка или другого дохода в связи с наступлением страхового случая - достижением пенсионного возраста, наступлением инвалидности или потерей кормильца. Данная льгота предоставляется государством непосредственно за проживание в неблагоприятных климатических условиях в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, причем не только пенсионерам. Указанной льготой один раз в два года пользуются работающие граждане, а также члены их семей.

Согласно решению судебных органов, поскольку ПФР является страховщиком, осуществляющим обязательное пенсионное страхование (назначение, пересчет и выплату трудовых и других видов пенсий), то и по искам пенсионеров о взыскании компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно ответчиками являются территориальные органы ПФР, которые должны обеспечить финансирование указанной льготы за счет средств бюджета ПФР.

Однако согласно ст.147 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами. Таким образом, законодатель установил норму, в соответствии с которой все виды расходов должны быть законодательно закреплены в федеральных законах о бюджетах фондов, в частности, применительно к указанным расходам в федеральном законе о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. Расходование средств на оплату проезда пенсионера к месту отдыха и обратно не предусмотрено федеральными законами о бюджете ПФР на 2000, 2001, 2002 гг., а также иными законами, регулирующими деятельность ПФР по управлению финансами пенсионного обеспечения (страхования).

Финансирование указанных нецелевых расходов из средств бюджета ПФР невозможно также в связи с тем, что с 1 января 2002 г. в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 15.12.01 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", предусматривающий принципиально иной в отличие от ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 20.11.90 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" принцип установления трудовых пенсий на основе индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных прав граждан в системе обязательного пенсионного страхования.

Все средства пенсионной системы распределяются по индивидуальным лицевым счетам граждан как финансовые обязательства Пенсионного фонда Российской Федерации, поскольку размер обязательного пенсионного (страхового) обеспечения эквивалентен сумме страховых взносов, учтенных на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица. Здесь очень важен тот факт, что размер страховой пенсии напрямую зависит от страхового капитала, т.е. суммы страховых взносов, накопленных на лицевом счете застрахованного лица - будущего пенсионера, тарифа уплачиваемых страхователем за застрахованное лицо страховых взносов на страховую и накопительную части трудовой пенсии, установленного в законодательном порядке на основании актуарных расчетов (ст.22 Закона N 173-ФЗ), и не рассчитан на какие-либо иные дополнительные выплаты, кроме трудовой пенсии.

Согласно ст.5 и 14 Закона N 173-ФЗ размер трудовой пенсии по старости (П) состоит из суммы базовой части трудовой пенсии по старости (БЧ), страховой части трудовой пенсии по старости (СЧ) и накопительной части трудовой пенсии по старости (НЧ) и определяется по формуле:

П = БЧ + СЧ + НЧ.

Размер страховой части трудовой пенсии по старости определяется по формуле:

СЧ = ПК/Т.

где ПК - сумма расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, учтенного по состоянию на день, с которого указанному лицу назначается страховая часть трудовой пенсии;

Т - количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета страховой части указанной пенсии, составляющего 19 лет (228 месяцев).

Размер накопительной части трудовой пенсии по старости определяется по формуле:

НЧ = ПН/Т,

где ПН - сумма пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета по состоянию на день, с которого ему назначается накопительная часть трудовой пенсии по старости;

Т - количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета накопительной части указанной пенсии, определяемого в порядке, установленном федеральным законом.

Совершенно очевидно, что при таком правовом механизме любое отчуждение указанных средств приведет к их сокращению и вызовет в свою очередь массовое обращение граждан в судебные инстанции с исками к ПФР как к страховщику за неисполнение взятых обязательств в соответствии с п.2 ст.13 Закона N 167-ФЗ.

Таким образом, использование указанных средств на оплату стоимости проезда пенсионеров из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, к месту отдыха и обратно означает нарушение закрепленных ст.19 и 39 Конституции Российской Федерации принципов равенства прав и свобод граждан и гарантированного права на получение социального обеспечения, поскольку приведет к необходимости изъятия с нарушением правовых норм из бюджета системы обязательного пенсионного страхования средств, предназначенных для выплаты трудовых пенсий.

Пенсионные накопления начинают формироваться у мужчин - с 1953 г. и у женщин с 1965 г. рождения и моложе. Эти накопления подлежат размещению управляющими компаниями с целью заработать дивиденды и увеличить пенсионные накопления застрахованного лица, при этом сам гражданин выбирает, в какой проект будут вложены его средства. При этом застрахованное лицо обладает широкими полномочиями по использованию средств, предназначенных для установления ему накопительной части трудовой пенсии (передать их из ПФР в негосударственный пенсионный фонд, выбрать инвестиционный портфель для формирования пенсионных накоплений и др.), в том числе оно обладает правом определить, кому данные средства должны быть переданы после его смерти.

Изъятие не обеспеченных ассигнованием из федерального бюджета в соответствующем объеме финансами, установленными в законодательном порядке, средств будет означать, по существу, отказ государства от выполнения взятых на него установленных Законом обязательств по пенсионному обеспечению (страхованию) граждан в зависимости от их личного вклада в бюджет системы обязательного пенсионного страхования.

На основании изложенного совершенно очевидно, что финансированием льготы предлагаемый судебными органами способ разрешения указанной проблемы противоречит также нормам БК РФ и бюджетного законодательства Российской Федерации в целом.

В соответствии со ст.1 БК РФ правоотношения в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджета ПФР относятся к бюджетным правоотношениям, исключают возможность финансирования ПФР и его территориальными органами оплаты проезда пенсионеров из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, к месту отдыха и обратно.

В п.5 ст.83 БК РФ закреплено положение о том, что, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.

Согласно п.1 ст.223 БК РФ лимитом бюджетных обязательств признается объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

В 2003 г. в законодательном порядке урегулировано финансирование указанных расходов в отношении малоимущих пенсионеров, которое осуществляется ПФР на основании ст.18 Федерального закона от 31.12.02 г. N 197-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" в пределах установленного нормами данной статьи объема до 5,0 млрд руб. за счет средств адресной материальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам в порядке, установленном п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 6.03.03 г. N 145 "О финансировании в 2003 году расходов, связанных с укреплением материально-технической базы учреждений социального обслуживания, оказанием адресной социальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий".

В соответствии с указанным постановлением средства ПФР сверх сумм, предусмотренных в бюджетах субъектов Российской Федерации, направляются на оказание государственной социальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам, на оплату проезда к месту лечения и отдыха на территории Российской Федерации малоимущих неработающих пенсионеров по старости, проработавших в районах Крайнего Севера не менее 15 календарных лет либо не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях, и пенсионеров по инвалидности, проживающих и получивших инвалидность в период работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Таким образом, ПФР вправе обеспечивать в 2003 г. исключительно финансирование расходов на компенсацию оплаты проезда к месту отдыха и обратно только в отношении оплаты проезда к месту лечения и отдыха на территории Российской Федерации и только малоимущих неработающих пенсионеров.

Закон N 197-ФЗ не предусматривает финансирование затрат на оплату проезда к месту отдыха и обратно пенсионеров по старости и по инвалидности, имеющих право на льготу в соответствии со ст.34 Закона Российской Федерации от 19.02.93 г. N 4520-1, но не являющихся малоимущими. Следовательно, финансирование указанных выплат будет нецелевым использованием бюджетных средств, предназначенных на обязательное пенсионное страхование граждан в Российской Федерации, и противоречит нормам действующего федерального законодательства об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что в том случае, когда государственные гарантии предусматривают право определенного Законом круга лиц на их получение, отсутствие механизма выплат не может служить основанием для отказа в определении установленных государственных гарантий, касающихся конкретного гражданина, для которого важно получить их в полном объеме.

Рассмотренная правовая коллизия может быть устранена в том случае, если применить норму ст.52 Федерального закона от 24.12.02 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год", касающуюся утверждения в составе расходов федерального бюджета на 2003 г. расходов Фонда компенсаций. Предоставление и расходование указанных средств осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в соответствии со ст.53 и 54 Закона N 176-ФЗ. Правовой статус средств Фонда компенсаций определяется их целевым предназначением - на компенсацию государством причиненного вреда жизни и здоровью граждан, т.е. непосредственно их социальную защиту, и подпадает под статус средств в форме субвенций, установленный в ст.6 БК РФ: субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Правовой статус денежных средств, необходимых ПФР для финансирования текущих расходов на реализацию Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", подпадает под статус средств, выделяемых в виде субвенции из Фонда компенсаций.

Отсутствие указанного финансового обеспечения не отменяет конституционных прав граждан на полагающиеся им социальные льготы, установленные государством в законодательном порядке.

Н. Петухова,

консультант отдела судебно-арбитражной практики

Правового департамента Пенсионного фонда

Российской Федерации

"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 34, август 2003 г.