Субсидиарная ответственность публично-правового образования (Е. Прус, "эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.)

Субсидиарная ответственность публично-правового
образования

     "Дуализм" правового статуса                                         

Гражданское законодательство придает особый статус публично-правовым образованиям (государству и муниципальным образованиям) как участникам гражданских правоотношений. Выделение публично-правового образования в виде особого субъекта гражданского права позволяет более гибко регулировать отношения с его участием. Правовой режим рассматриваемых образований, закреплeнный не только в ст.124 ГК РФ, но также и в иных федеральных законах, в ряде случаев включает черты, присущие и публичным образованиям, и юридическим лицам. При этом законодатель исходит из того, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений (п.1 ст.124 ГК РФ).

"Дуализм" правового статуса

Вследствие "дуализма" правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления - как властных органов и вместе с тем как участников отношений, основанных на равенстве сторон, - в правоотношениях с их участием также имеется определeнная специфика.

В частности, в ряде случаев вступление этих субъектов в гражданские правоотношения является обязательным. В нормативных актах, закрепляющих эту обязанность, как правило, сформулированы условия, соблюдение которых со стороны государства и муниципального образования является обязательным, например, в правоотношениях, связанных с надлежащим финансированием. Вместе с тем, поскольку на публично-правовые образования распространяется гражданско-правовой принцип равноправия, в имущественных отношениях не должны проявляться их властные полномочия (иными словами, личность контрагента не должна влиять на существо гражданско-правовых договоров). Властные полномочия могут проявляться, когда речь идет о выполнении государством или муниципальным образованием контрольных функций за использованием государственного и муниципального имущества. Это положение предопределено тем, что публично-правовое образование должно обеспечивать определенные общественные потребности.

Привлечение к ответственности

Общие условия привлечения к субсидиарной ответственности публично-правового образования как собственника имущества учреждения закреплены в ст.399 ГК РФ. Дополнительное условие предусматривает ст.120 ГК РФ, а именно, недостаточность находящихся в распоряжении учреждения денежных средств. Применительно к практике применения ст.120 ГК РФ ВАС РФ разъяснил, что "при недостаточности денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество учреждения, закрепленное за ним на праве оперативного управления, а также на имущество, приобретeнное учреждением за счeт средств, выделенных по смете" (Информационное письмо Пленума ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45). Соответственно из этого положения следует, что возможным является наложение взыскания на имущество учреждения, не закреплeнное на праве оперативного управления, т.е. на то имущество, которое приобретено учреждением за счeт заработанных им денежных средств. Этого подхода придерживаются арбитражные суды (см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 26.09.2000 N 4013/00). т. е. в случае недофинансирования по вине публично-правового образования учреждение должно расплачиваться имуществом, находящимся в его самостоятельном распоряжении, то есть не закрепленным за ним на праве оперативного управления, по обязательствам, возникшим в том числе в связи с осуществлением деятельности, предписанной ему собственником.

Следует согласиться с теми, кто полагает, что такого рода условие ущемляет права учреждений, которые в финансовом отношении зависимы от собственника. Ответственность учреждений по их обязательствам должна наступать только в пределах денежных средств, предусмотренных в соответствующих сметах на цели, для достижения которых учреждение было создано. При их недостаточности субсидиарную ответственность должен нести соответствующий собственник, в т.ч. казна. Иначе субсидиарная ответственность государства в случае недофинансирования учреждения исключается, поскольку всегда можно обратить взыскание на имущество, полученное учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности.

Необходимые условия

Таким образом, для предъявления требования к публично-правовому образованию как субсидиарному должнику по обязательствам учреждения необходимо, во-первых, наличие общих условий, сформулированных в ст.399 ГК РФ, во-вторых, факта недостаточности денежных средств (ст.120 ГК РФ), а с учетом арбитражной практики для тех учреждений, которые вправе осуществлять предпринимательскую деятельность согласно ст.298 ГК РФ, - также и "отсутствие другого имущества, приобретенного от коммерческой деятельности".

Необходимо отметить, что справки об отсутствии или недостаточности финансирования бюджетной организации не являются достаточным доказательством наличия оснований для привлечения федеральных органов исполнительной власти к субсидиарной ответственности. В качестве подтверждения недофинансирования учреждения могут служить справки налоговой инспекции относительно его счетов, банковская информация о состоянии счетов, смета, отдельный баланс для учета доходов от предпринимательской деятельности. При решении вопроса о наличии таких доходов следует учитывать также нормы специальных законов о правовом положении отдельных видов государственных учреждений (п.2 ст.120 ГК РФ).

В частности, согласно п.3 ст.47 Закона РФ "Об образовании" деятельность образовательного учреждения по реализации предусмотренных уставом этого образовательного учреждения производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не направляется "непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении".

Эта норма существенно ограничивает ответственность такого учреждения, если оно докажет, что полученные им от предпринимательской деятельности средства расходовались на указанные цели.

При отсутствии возможности осуществлять приносящую доход деятельность невыделение полностью или частично собственником, в том числе Российской Федерацией, денежных средств может быть признано обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства, и служить основанием для освобождения его от имущественной ответственности (Письмо ВАС РФ от 09.01.97 N С1-3/ОП-10). Такая практика вряд ли соответствует принципу равенства субъектов - участников гражданского оборота, т.к. необоснованно предоставляет существенную льготу собственнику имущества учреждения и в первую очередь публично-правовому образованию, ущемляя тем самым интересы кредиторов.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что в случае уменьшения финансирования уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для исполнения договоров, заключаемых бюджетным учреждением, последнее и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора. Контрагент вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только реального ущерба, причиненного изменением условий договора (п.4 ст.161).

В связи с этим цивилистами вполне обоснованно отмечается, что в этой норме заключена очередная попытка исключить возможность обращения взыскания на бюджетные средства по правилам о субсидиарной ответственности собственника по долгам своего учреждения. Аналогичная попытка заключена и в норме ст.239 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей "иммунитет бюджетов", т.е. допускающей обращение взыскания на бюджетные средства только по судебным актам по требованиям о возмещении убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, в то время как статья 399 ГК РФ (п.1) вовсе не требует для обращения взыскания обязательного судебного решения.

Статья 399 ГК РФ предусматривает возможность предъявления иска к лицу, несущему субсидиарную ответственность, которое в этом случае должно привлечь к участию в деле основного должника. Применительно к соответствующим спорам между кредиторами учреждений и публично-правовыми образованиями арбитражные суды в соответствии с подзаконным актом - Правилами взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утв. постановлением Правительства РФ от 22.02.2001 N 143, исходят из того, что субсидиарный должник несет соответствующую ответственность только на стадии исполнительного производства (постановление Президиума ВАС РФ от 09.07.2002 N 2124/02, постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.10.2002 N А26-787/02-01/07/39 и др.)

В роли собственника-учредителя выступают не органы государственной власти (т.к. в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями-несобственниками), а существующие публично-правовые образования в целом. Поэтому если учредителем учреждения от имени муниципального образования является соответствующий комитет по управлению имуществом, не наделенный собственником (муниципальным образованием) функциями собственника, он не может нести субсидиарную ответственность по долгам учреждения (постановление Президиума ВАС РФ от 23.05.2000 N 4940/99).

Отдельные федеральные законы конкретизируют круг лиц, являющихся субсидиарными должниками по обязательствам государственных учреждений. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (абз.5 ст.11), Федеральным законом "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (ст.33), Положением "О Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 03.03.99 N 281 (п.1, 4, 27) субсидиарными должниками по обязательствам учреждений, подчиненным этим ведомствам, в одних случаях выступают соответствующие территориальные, а в других случаях - центральные органы.

Относительно новой является общая норма п.10 ст.158 Бюджетного кодекса РФ о том, что ответчиком по искам в порядке субсидиарной ответственности от имени казны выступает главный распорядитель бюджетных средств. Следует отметить, что и до введения в действие названного закона система бюджетных правоотношений существовала в том же виде, как и в Бюджетном кодексе РФ, будучи закрепленной нормами отдельных федеральных законов (о федеральном бюджете на соответствующий год) и постановлений Правительства РФ.

Кто ответчик?

Актуальным остается вопрос определения надлежащего ответчика - соответствующего исполнительного органа при рассмотрении судами конкретных споров о взыскании с публично-правовых образований долгов учреждений, возникших до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ. Даже после вступления в силу Бюджетного кодекса РФ суд зачастую признает не одного, а целую группу государственных органов ответчиками по субсидиарным требованиям. В результате суд вынужден исследовать не существо дела, а выяснять: за счет какого органа должны быть удовлетворены иски, обладает ли такой орган статусом юридического лица. Не исключены и случаи отказа в иске. В таких случаях представляется оправданным руководствоваться правилом, сформулированным ВАС РФ и ВС РФ в их совместном постановлении N 6/8 от 01.07.96, в отношении исков, предъявляемых к государству (муниципальному образованию) в связи с возмещением убытков, причиненных в результате незаконных действий органов государства или местного самоуправления. В частности, "предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправленииЕ не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган".

Консолидация всех норм!

Действующее законодательство, на наш взгляд, наметило только контуры института субсидиарной ответственности публично-правового образования как собственника имущества учреждения. Как мы видим, нормы этого института разбросаны по целому ряду нормативных актов; в ряде случаев эти нормы не согласованы. Думается, что в плане совершенствования законодательства целесообразно консолидировать все нормы, относящиеся в данному институту, в специальном законе. От решения в том числе этой задачи зависит гарантированность исполнения обязательств с участием учреждений, а следовательно, и устойчивость гражданского оборота.

Е. Прус,

магистр частного права

"эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.