Чьи интересы важнее? (Е. Кудряшова, "эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.)

Чьи интересы важнее?

В Гражданском кодексе РФ содержится несколько статей, посвященных договорам с участием государства, где упоминается целый ряд особенностей таких договоров: поставка для государственных нужд, подрядные работы для государственных нужд, договор государственного займа и т.д. Однако сложности применения гражданского законодательства к сделкам, участником которых являются публично-правовые образования, нередко вызывают вопросы у практикующих юристов.

В специальных статьях ГК РФ о договорах с участием государства отграничение такого рода договоров от прочих отнесено к области публичного права. Скажем, в части 1 статьи 525 ГК РФ указано, что "государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования".

Критерии отсутствуют

Единого критерия и системы отграничения обычных гражданско-правовых отношений с участием публичных образований от отношений, регулируемых специальными статьями и детализированных в иных нормативных актах, не предлагается. В специальных статьях о сделках с участием России и субъектов Российской Федерации ГК РФ предлагает им самостоятельно, в рамках властных полномочий, определить, какие отношения будут подпадать под действие этих статей.

Вероятно, для разграничения деятельности Российской Федерации и ее субъектов публичного характера и деятельности этих субъектов, которая должна регулироваться гражданско-правовыми нормами, необходимо учитывать не только формальные признаки, но и цели, преследуемые при вступлении в соответствующие правоотношения. Проводя грань между публичной деятельностью Российской Федерацией и ее субъектов и их деятельностью, аналогичной деятельности субъектов гражданских правоотношений, важно учесть присутствие публичных или частных интересов в правоотношении.

Когда стороной в сделке выступает Российская Федерация и ее субъекты в лице соответствующих органов, следует выяснить, являются ли цели сделки и интересы, лежащие в ее основе, аналогичными частно-правовым интересам, преследуемым юридическими и физическими лицами в схожих сделках. Когда публичные образования, государственные органы заключают сделки не в публичных интересах, а с целью обеспечить текущую деятельность "индивидуальные потребности", безусловно, должно применяться гражданское законодательство. При заключении договора купли-продажи нежилого помещения налоговая инспекция имеет интерес, аналогичный тому, который обычно существует при заключении таких договоров частными лицами. Нормы гражданского права применяются к такого рода сделке в полном объеме. Поскольку помещение приобреталось для осуществления деятельности инспекции, это не противоречило ее основным целям и задачам публично-правового характера (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 3 апреля 2001 г. N 8713/00). В том случае, если в сделке присутствует публичный интерес, принцип равенства сторон и гражданское законодательство не применяются или применяются ограниченно.

Приоритеты

Приоритет публичных интересов может ограничивать возможности вступления публично-правовых образований в некоторые гражданско-правовые отношения, даже если в законодательстве нет прямо выраженного запрета. В качестве примера можно привести сделки, основанные на риске*(1). Поскольку публично-правовые образования и органы, выступающие от их имени, должны действовать прежде всего в общественных интересах, заключение публично-правовыми образованиями финансовых и иных сделок, основанных на риске, недопустимо и выходит за рамки их задач.

Законодательство, к сожалению, не содержит единого четкого критерия, которым можно руководствоваться при решении вопроса о том, когда к сделкам с участием Российской Федерации и ее субъектам применяются нормы и принципы гражданского права и когда приоритетным является особый статус публично-правовых субъектов. Пункт 1 ст.124 ГК РФ выдвигает формальный критерий: основной принцип гражданского права - принцип равенства сторон - применяется ко всем случаям, когда публично-правовые образования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством. Пункт 1 ст.2 "Отношения, регулируемые гражданским законодательством" устанавливает, что "гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников".

Принципы равенства

Сопоставляя пункт 1 статьи 124 ГК РФ и приведенный абзац части 1 статьи 2 ГК РФ, мы увидим "замкнутые" друг на друга отсылки. Принцип равенства применяется к отношениям, регулируемым гражданским законодательством, а гражданское законодательство регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве сторон (принципы автономии воли и имущественной самостоятельности не вносят ясность в рассматриваемую ситуацию). Пункт 3 статьи 2 ГК РФ ("К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством") еще больше запутывает ситуацию.

Техника регулирования

В заключение, необходимо отметить еще одну проблему на пересечении публично-правовых и частноправовых отраслей права. Определенные сложности вызывает применение норм публичного права, где используются гражданско-правовые категории и имеется отсылка к нормам гражданского права. Например, ст.73 и 74 Налогового кодекса об обеспечении налоговых обязательств с помощью залога и поручительства. Часть 7 статьи 73 Налогового кодекса устанавливает, что к правоотношениям, возникающим при установлении залога в качестве способа обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, применяются положения гражданского законодательства, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. В данном случае принцип равенства сторон уступает место принципам властного регулирования. Нормы гражданского законодательства применяются без учета принципов равенства сторон, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. Очевидно, в таких отношениях применяется только техника гражданско-правового регулирования, выработанная гражданским правом и воплощенная в нормах этой отрасли права. Здесь речь идет не о публично-правовых ограничениях или особенностях субъектов, а о субсидиарном, можно сказать, техническом применении гражданско-правовых норм.

Е. Кудряшова,

магистр права (РШЧП), юрист

"эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Английские суды столкнулись с целым рядом дел, связанных с деятельностью муниципалитетов на рынке производных финансовых инструментов, в частности ими заключались соглашения своп с базисным активом в виде процентных ставок. (В частности, Hazell v. Hammersmith&Fulham [1991] 1 All E. R., 545; Westdeutsche Landesbank Girocentrale v. London Borough of Islington [1994] 4 All E. R. 890, Kleinwort Benson v. Birmingham C. C. [1996] All E. R. 730 и т.д. См. также: Alastair Hudson. The law of financial derivatives. London.: Sweet&Maxwell. 1998, с.154). Сделки муниципалитетов были признаны заключенными с превышением полномочий (ultra vires) в силу того, что данные публично-правовые образования не могут вступать в сделки с повышенной степенью риска, направленные в основном на получение дохода.