Без лицензии как без паспорта (Л. Куликова, "эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.)

Без лицензии как без паспорта

Сегодня лицензирование является особо важным и чуть ли не единственным рычагом влияния государства на компании-недропользователей. В настоящее время существует две точки зрения: одни считают, что надо упорядочить действующую разрешительную систему, другие видят выход в переходе на договорную систему. Есть и сторонники того, что эти системы надо комбинировать. Например, в варианте поправок в Кодекс Минприроды РФ правительству предоставлена возможность применять любой вариант. Вполне вероятно, что после принятия Кодекса о недрах процесс получения лицензии будет либерализован, но пока... разработчикам недр приходится отстаивать свои законные интересы в судебных спорах с госорганами. Суды же придерживаются позиции, что в данной категории дел недостаточно руководствоваться нормами ГК РФ. (Продолжение темы "Недропользование" на с.9.)

Основанием получения лицензии на право пользования участком недр является совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального управления и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принятое по результатам конкурса для целей разведки и добычи полезных ископаемых на указанном участке при условии оплаты соискателем лицензии лицензионного сбора.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к администрации автономного округа и Министерству природных ресурсов Российской Федерации (далее - МПР России) об обязании администрации утвердить итоги конкурса на право пользования недрами с целью геологического изучения и добычи углеводородного сырья на месторождении автономного округа, с признанием данного общества победителем этого конкурса. Кроме того, истец просил обязать ответчиков выдать ему лицензию на право пользования недрами названного месторождения и оформить лицензионное соглашение в отношении данного участка недр.

До принятия судом решения истец уточнил исковые требования и просил признать незаконным уклонение администрации от утверждения итогов вышеназванного конкурса и обязании данного органа исполнительной власти утвердить итоги конкурса, а также признать незаконным уклонение ответчиков от выдачи лицензии на право пользования недрами указанного месторождения и обязании их выдать истцу упомянутую лицензию.

Арбитражный суд удовлетворил иск в части признания незаконным уклонение администрации от утверждения итогов конкурса и обязал администрацию утвердить итоги конкурса.

В остальной части иска было отказано.

Администрация, обжаловав решение в кассационную инстанцию, сослалась на неправильное применение судом Закона РФ от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах" (ст.17.1, 17.50) *(1), ст.22, 125 АПК РФ и неприменение подлежащего применению Распоряжения МПР России от 10.11.98 N 109 "О проведении экспертизы материалов по месторождению Ненецкого АО", а истец (общество с ограниченной ответственностью) - на необоснованность отказа в части заявленных им требований. При этом истец сослался на ошибочность позиции суда по вопросам уплаты истцом лицензионного сбора за выдачу лицензии, применение к спорным правоотношениям норм гражданского законодательства (ст.447-448 ГК РФ). По мнению администрации (второго заявителя), выдача лицензии на право пользования недрами осуществляется на основании совместных решений федерального органа управления фондом недр - МПР России и органа управления исполнительной власти субъекта Российской Федерации - администрации, принятых по результатам конкурса. Заявитель полагал, что таким совместным решением является решение об утверждении итогов конкурса.

Кассационная инстанция не нашла оснований для отмены обжалованного судебного акта, исходя при этом из следующего.

По мнению кассационной инстанции, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконном уклонении администрации от утверждения итогов проведенного конкурса, назначенного совместным постановлением МПР России и администрации, на право пользования недрами с целью геологического изучения и добычи углеводородного сырья на месторождении автономного округа и обоснованно обязал администрацию утвердить итоги названного конкурса не позднее 3-дневного срока после вступления судебного решения в законную силу в соответствии с протоколом итогового заседания экспертной комиссии по оценке конкурсных предприятий по освоению данного месторождения.

Суд в решении правомерно указал на то, что совместное решение о признании истца победителем конкурса не было своевременно принято из-за бездействия администрации, выразившегося в его уклонении от подписания проекта названного решения, изданного в установленном законом порядке МПР России. Суд также правильно обосновал свои выводы ссылкой на п.2.2, 11.2, 11.3 постановления о порядке лицензирования пользования недрами.

Кассационная инстанции сочла несостоятельным довод ответчика о наличии уважительной причины пропуска определенного ст.13.1 Закона о недрах срока по принятию им совместного с МПР России решения об утверждении итогов конкурса, поскольку в его обоснование ответчик сослался на незаконность проведения конкурса, тогда как предметом судебного разбирательства являлось уклонение администрации от утверждения итогов конкурса. Правовое обоснование причин неутверждения итогов проведенного конкурса ответчик не представил.

Совместное постановление о проведении конкурса не отменялось. Судом не установлено каких-либо нарушений законодательства при его проведении.

Кассационной инстанцией не принята во внимание ссылка администрации на отсутствие в действующем законодательстве о недрах указаний на сроки, в течение которых должно быть принято соответствующим органом решение о признании конкурса несостоявшимся.

Статьей 13.1 Закона о недрах установлен 30-дневный срок для принятия решения об утверждении результата конкурса на право пользования участком недр, который исчисляется с момента проведения конкурса.

По смыслу названной нормы ее положения распространяются на сроки по принятию совместного решения как об утверждении итогов конкурса, так и об отказе в их утверждении.

Поскольку в установленный законом срок решение об утверждении итогов конкурса в отношении спорного месторождения администрацией принято не было, суд обоснованно признал бездействие последней нарушающим требования ч.2, 3 ст.50 Закона о недрах и подлежащим признанию в судебном порядке как незаконное уклонение от утверждения итогов конкурса.

Суд кассационной инстанции указал на то, что ссылка администрации на отсутствие заключения государственной экспертизы геологической информации о запасах полезных ископаемых названного месторождения не свидетельствует о правомерном уклонении ответчика от утверждения итогов конкурса.

Согласно ст.29 Закона о недрах государственная экспертиза запасов полезных ископаемых проводится при соблюдении условий, определенных Положением о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановке их на баланс и списании с баланса, утвержденным Приказом МПР России от 09.07.97 N 122.

Как следовало из материалов дела, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых данного месторождения уже была проведена, и на конкурс месторождение выставлено с учетом информации, полученной по итогам проведения экспертизы. Основания для проведения дополнительной экспертизы отсутствовали, поскольку организация, являющаяся недропользователем месторождения, не предоставила новой информации в компетентные органы об изменении запасов полезных ископаемых.

Довод ответчика о необходимости проведения экспертизы опровергается сведениями о предложении недропользователя, адресованном МПР России, включить упомянутое месторождение в программу конкурса на лицензирование объектов.

Более того, условия проведенного конкурса предполагают как право добычи полезных ископаемых, так и право пользования недрами для геологического изучения. В этой связи проведение конкурса до момента получения результатов экспертизы геологической информации не являлось основанием в силу п.6.11 указанного выше Положения для уклонения администрации от утверждения итогов конкурса.

Судом не установлено нарушение прав недропользователя. В силу п.3.9, 6.4 Положения проведение конкурса не влечет прекращение лицензии, выданной недропользователю. Недропользователь вправе обратиться в суд в порядке ст.38 АПК РФ за защитой нарушенных истцом прав геологического изучения недр упомянутого месторождения.

Кассационная инстанция отметила, что ссылка заявителя на ненадлежащее уведомление недропользователя о принятии компетентным органом решения о проведении конкурса противоречит материалам дела и не свидетельствует о нарушении прав недропользователя.

Кроме того, проект совместного постановления МПР и администрации об утверждении итогов конкурса не является основанием для победителя конкурса на получение лицензии на право пользования участком недр без соблюдения иных, предусмотренных действующим законодательством о недрах условий.

В соответствии с п.3 ст.10.1 Закона о недрах основанием для получения лицензии является совместное решение федерального органа управления госфондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, принятое по результатам конкурса для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также при условии оплаты соискателем лицензии лицензионного сбора в соответствии с п.3.3 Условий конкурса.

Суд первой инстанции правомерно и обоснованно отказал в иске в части незаконного уклонения администрации и МПР России от выдачи лицензии, обязал ответчиков выдать такую лицензию и оформить лицензионное соглашение в отношении названного участка недр в связи с отсутствием доказательств уплаты истцом лицензионного сбора. По мнению суда, незаконное уклонение администрации от утверждения итогов конкурса не может расцениваться как уклонение от выполнения обязанности по выдаче лицензии.

В своем постановлении суд кассационной инстанции указал также на несостоятельность ссылки истца на применение к данным правоотношениям положений ст.447 и 448 ГК РФ, поскольку порядок выдачи лицензии носит разрешительный характер, а спорные отношения не относятся к сфере гражданско-правовых.

Переход права пользования участком недр к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае внесения указанного права в качестве вклада в уставный капитал данного субъекта возможен при наличии у последнего необходимых разрешений (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием.

Открытое акционерное общество "Нефтегазовая компания" (далее - нефтегазовая компания) обратилось в арбитражный суд с иском к МПР России о признании недействительным отказа в переоформлении лицензий на право пользования недрами двух лицензионных участков с указанного общества на дочернее общество общества с ограниченной ответственностью "Нефть" (далее - дочернее общество), оформленного письмом МПР, и об обязании МПР России переоформить лицензии согласно заявлению истца.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, удовлетворены требования истца к Министерству природных ресурсов Российской Федерации: признан недействительным отказ в переоформлении лицензий на право пользования недрами указанных участков с нефтегазовой компании на дочернее общество, а МПР России обязано переоформить лицензии согласно заявлению истца.

В кассационной жалобе МПР России просило отменить данные судебные акты как принятые с нарушением норм материального (Закона о недрах, Инструкции о порядке переоформления лицензий на пользование недрами) и процессуального (ст.125 АПК РФ) права.

Проверив правильность применения арбитражным судом первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд кассационной инстанции нашел обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом, уставный капитал дочернего общества состоял из номинальной стоимости в котором одна доля, принадлежала нефтегазовой компании (истцу). Вклад в уставный капитал был внесен истцом имущественными правами - правом пользования недрами двух участков недр.

Нефтегазовая компания обратилось в МПР России с просьбой о переоформлении лицензий на геологическое изучение недр, разведку и добычу нефти и газа на этих участках на дочернее общество.

Письмом МПР России сообщило истцу о том, что предъявленные им документы составлены с нарушением действующего законодательства (ч.2 ст.1.2 Закона о недрах).

Вопрос о переоформлении лицензий мог быть рассмотрен после приведения всех необходимых документов в соответствие с действующим законодательством.

Удовлетворяя иск нефтегазовой компании о признании недействительным оформленного данным письмом отказа в переоформлении лицензий и обязании МПР России переоформить лицензии истца на дочернее общество, арбитражный суд исходил из того, что к заявлению были приложены все документы, требуемые при решении этого вопроса, а в силу ст.66 ГК РФ истец был вправе внести вклад в уставный капитал в форме имущественных прав.

Кроме этого, суд предполагал, что ответчик, направляя письмо, проверил все представленные истцом документы, а также соблюдение истцом требований Закона, предъявляемых при переоформлении лицензии на пользование участком недр.

В соответствии со ст.17.1 Закона о недрах переход права пользования участком недр и переоформление лицензий на пользование участками недр возможен, в частности, в случае, когда юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участка недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица.

По мнению кассационной инстанции, данные выводы суда сделаны по недостаточно исследованным обстоятельствам дела без указания доказательств, на которых они основаны. Арбитражным судом не было установлено, какие именно имущественные права были внесены истцом как вклад в уставной капитал дочернего общества, соблюдены ли последним требования ст.17.1 Закона о недрах.

Между тем без надлежащего исследования этих вопросов невозможно правильное разрешение исковых требований ОАО о признании недействительным Письма МПР России и обязании ответчика переоформить лицензии.

Поэтому недостаточно обоснованные судебные акты были отменены, а дело передано на новое рассмотрение.

Решение федерального органа исполнительной власти об отказе в выдаче лицензии на право пользования недрами должно быть согласовано с органами исполнительной власти субъекта Федерации

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, признан недействительным отказ Министерства природных ресурсов в выдаче закрытому акционерному обществу лицензии на право пользования недрами для геологического изучения (поиск, оценка) месторождения в автономном округе.

Одновременно суд обязал МПР РФ выдать ЗАО в 10-дневный срок с момента вступления решения в законную силу лицензию на право пользования недрами для геологического изучения (поиск, оценку) указанного месторождения в соответствии с поданной ЗАО заявкой.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что отказ Министерства природных ресурсов (МПР РФ) в выдаче лицензии, оформленный протоколом совещания экспертной комиссии по рассмотрению заявок и программ геологического изучения участков недр на нефть и газ, утвержденным ответчиком, не соответствует требованиям п.18.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.92, ст.14 Закона о недрах, и нарушает права и интересы истца.

Суд кассационной инстанции отменил состоявшиеся по делу судебные акты как недостаточно обоснованные.

Как следовало из материалов дела, истцом была подана заявка на получение лицензии на право пользования недрами для геологического изучения (поисков и оценки) Восточно-Сарутаюской площади.

Протоколом совещания экспертной комиссии по рассмотрению заявок и программ геологического изучения участков недр на нефть и газ, расположенных на территории автономного округа, созданной Приказом МПР РФ, было принято решение признать нецелесообразным предоставление лицензий с целью геологического изучения перечисленных в этом Протоколе участков недр автономного округа, в том числе заявленного истцом, и направить мотивированный отказ в выдаче лицензии заявителям, подавшим заявки.

Суд обоснованно в соответствии с требованиями ст.13 ГК РФ и ст.10-1 Закона о недрах признал вышеназванный протокол совещания экспертной комиссии ненормативным актом государственного органа.

Согласно п.48 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо, уведомление и др.), подписанный руководителем (заместителем) государственного органа и касающийся конкретного лица.

В соответствии со ст.10-1 Закона о недрах право пользования недрами может быть приобретено пользователем на основании решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения, согласованного органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения недр.

Приказом МПР РФ от 30.11.99 N 254 "Об уполномоченных представителях МПР России по принятию решений по вопросам лицензирования недро- и водопользования, а также видов деятельности" утверждены уполномоченные представители МПР РФ с правом подписи документов по предоставлению лицензий на право пользования недрами.

Учитывая, что содержащийся в Протоколе отказ в выдаче лицензии непосредственно ограничивает предусмотренное ст.9, 10-1 Закона о недрах право истца использовать свои способности и имущество для предпринимательской деятельности в сфере недропользования, а также то, что данный Протокол утвержден лицом, уполномоченным подписывать решения МПР РФ по вопросу лицензирования в соответствии с вышеназванным Приказом МПР РФ, суд пришел к правильному выводу о том, что данный Протокол соответствует всем признакам акта ненормативного характера, в связи с чем может быть оспорен в арбитражном суде в соответствии со ст.13 ГК РФ и ст.22 АПК РФ.

Кроме того, письмом, адресованным истцу, МПР РФ подтверждает, что названный Протокол МПР России является официальным отказом в рассмотрении министерством вопроса о выдаче лицензии на геологическое изучение на Восточно-Сарутаюскую и Луцатинскую площади.

Однако вывод суда о признании данного отказа в выдаче лицензии недействительным сделан по недостаточно исследованным обстоятельствам дела.

В соответствии со ст.14 Закона о недрах и п.17.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.92, отказ в выдаче лицензии может последовать в случаях: если заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований; если заявитель умышленно представил о себе неверные сведения и если заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.

Кроме того, как уже было отмечено выше, решение МПР России должно быть согласовано с органами исполнительной власти субъектов РФ (ст.10-1 Закона о недрах), в данном случае с администрацией автономного округа.

Суд указанные в законе обстоятельства лицензирования не исследовал, оценку соответствия заявки действующим требованиям, в том числе наличию сведений о технических возможностях и финансовом обеспечении, не давал, не проверял, было ли согласование по вопросу выдачи лицензии исполнительной властью субъекта РФ.

Кроме того, согласно ст.10.1 (п.5) Закона о недрах принимать решение по предоставлению участков недр для геологического изучения предоставлено МПР России. С учетом изложенного решение суда и постановление апелляционной инстанции были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию.

Л. Куликова,

консультант Управления анализа и обобщения судебной практики ВАС РФ

"эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.

_____________________________

*(1) Далее - Закон о недрах