Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 февраля 2019 г. N Ф08-318/19 по делу N А61-2233/2018

г. Краснодар

28 февраля 2019 г.

Дело N А61-2233/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 февраля 2019 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ардонский щебеночный завод N 1" (ИНН 1514003481, ОГРН 1071514000821) - Халлаева Т.Р. (доверенность от 17.04.2018), Богородицкого В.А. (доверенность от 14.02.2019), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания (ИНН 1513060134, ОГРН 1161513053404), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации местного самоуправления Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания (ИНН 1506003030, ОГРН 1021500858697), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 66336 2, 66337 9, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 18.07.2018 (судья Коптева М.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2018 (судьи Параскевова С.А., Афанасьева Л.В., Семёнов М.У.) по делу N А61-2233/2018, установил следующее.

ООО "Ардонский щебеночный завод N 1" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания (далее - министерство) о признании незаконным решения министерства об отказе в продлении лицензии на право пользования недрами серии ВЛК N 80023 TP и об аннулировании лицензии, оформленного протоколом лицензионной комиссии от 19.03.2018 N 2/18, приказом министерства от 19.03.2018 N 79 и письмом от 21.03.2018 N 150/793; обязании министерства продлить срок действия лицензии на право пользования недрами серии ВЛК N 80023 TP, выданной обществу на 5 лет (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определением суда от 26.06.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация местного самоуправления Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания (далее - администрация).

Решением суда от 18.07.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 09.11.2018, требования удовлетворены.

Отказ министерства в продлении срока действия лицензии на право пользования недрами серии ВЛК N 80023 ТР признан незаконным; министерству предписано продлить обществу срок действия указанной лицензии на 5 лет. С министерства в пользу общества взыскано 6 тыс. рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы отсутствием у министерства правовых оснований для отказа обществу в продлении срока действия лицензии на право пользования недрами.

В кассационной жалобе министерство просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Заявитель кассационной жалобы ссылается на систематическое нарушение обществом условий лицензионного соглашения. Годовой объем добычи песчано-гравийной смеси (далее - ПГС) не доведен до установленного уровня, в связи с чем оно привлечено к административной ответственности. На момент решения вопроса о продлении действия лицензии общество считалось лицом, привлеченным к ответственности. Количество добытой ПГС должно определяться в разрыхленном состоянии. Суд сделал ошибочный вывод по факту выборочной отработки полезных ископаемых.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители общества поддержали возражения, изложенные в отзыве на жалобу.

В судебном заседании по делу объявлялся перерыв с 12 час. 20 мин. 21.02.2019 до 17 час. 45 мин. 28.02.2019.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что обществу выдана лицензия на право пользования недрами серии ВЛК N 80023 ТР (далее - лицензия) сроком действия до 30.04.2018, с целевым назначением и видами работ - для геологического изучения с одновременной добычей ПГС на участке "Щебзавод N 1" Алагирского месторождения ПГС, расположенного в Ардонском районе Республики Северная Осетия-Алания.

Приложением N 1 к лицензии является лицензионное соглашение об условиях недропользования для геологического изучения с попутной добычей ПГС (далее - соглашение).

Письмом от 27.02.2018 N 11 общество обратилось в министерство с заявкой на продление срока действия лицензии на 5 лет с целью завершения разработки месторождения ПГС.

Письмом от 21.03.2018 N 150/793 министерство уведомило общество о том, что по результатам лицензионной комиссии от 19.03.2018 принято решение об отказе в продлении и аннулировании лицензии по окончании срока ее действия 30.04.2018. Обществу предложено привести участок земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, а также сдать оригинал лицензии в министерство.

Приказом министерства от 19.03.2018 N 79 отделу недропользования министерства предписано аннулировать лицензию общества по окончании срока ее действия (30.04.2018).

Общество обжаловало отказ министерства в арбитражный суд.

Статьей 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предусмотрено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные в данной статье условия и форму договорных отношений недропользования, а также может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством (статья 12 Закона о недрах).

Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных в лицензии (пункт 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах).

В силу пункта 1 части 1 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами прекращается по истечении установленного в лицензии срока ее действия.

Основания для прекращения права пользования недрами установлены статьей 20 Закона о недрах, в части 2 которой предусмотрены случаи досрочного прекращения права пользования недрами.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами (пункт 3).

Суд установил и материалами дела подтверждается, из протокола заседания комиссии министерства по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения, по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий, а также по досрочному прекращению права пользования участками недр местного значения от 19.03.2018 N 2/18 следует, что на заседании комиссии в числе прочего рассматривалась заявка общества на продление срока действия лицензии (вопрос N 4).

Комиссия установила, что общество в период действия лицензии систематически нарушало условия лицензионного соглашения, а именно: в нарушение пункта 2.1 соглашения в 2016 году годовой объем добычи ПГС не достиг уровня, предусмотренного соглашением, - 23,45 тыс. м вместо установленного объема в 30 тыс. м, за что общество постановлением от 14.03.2017 N 118 привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания 20 тыс. рублей штрафа.

Маркшейдерскими замерами от 18.05.2017 установлено проведение работ по добыче полезных ископаемых с нарушениями требований пунктов 2 и 6 соглашения, а именно - несоблюдение требований технических проектов, планов и схем развития работ, что подтверждается актом замеров объемов фактической добычи от 18.05.2017 N 150/2017-41.

Актом замеров объемов фактически добытого полезного ископаемого от 24.05.2017 N 150/2017-72 зафиксирован факт выборочной отработки месторождения, чем нарушены пункт 6 соглашения и подпункт 3.3 пункта 3 технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых.

В период с 19.12.2017 по 25.12.2017 выявлены факты несоответствия требованиям технического проекта по разработке карьера полосами шириной 14,5 м по горизонтам высотой 3,3 м в направлении с запада на восток и несоответствие плану развития горных работ на 2017 год, что зафиксировано в акте производства маркшейдерских работ N 150/2017-117, и свидетельствует о выборочной отработке карьера.

По данным отдела лесопользования министерства, лицензионный участок полностью находится в государственном лесном фонде Российской Федерации с лесным адресом: Кировское лесничество, Ардонское участковое лесничество, квартал 24, выделы 3 ч, 5 ч, 8 ч, 9 ч, 6 ч, 10 ч, 12 ч. Соответственно, собственником земли является министерство, однако договор аренды земельного участка от 29.12.2012 N 49 заключен с администрацией, что противоречит Лесному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 2.1 соглашения (в редакции изменений) установлен планируемый годовой объем добычи ПГС 30 тыс. м, тогда как в 2016 году объем добычи ПГС составил 23,45 тыс. м, что не оспаривает общество.

Суд отметил, что, несмотря на недовыполнение годового плана выработки полезного ископаемого на 6,55 тыс. м в 2016 году, общество уплатило за этот период в соответствующий бюджет 168 тыс. рублей налога на добычу полезных ископаемых
(далее - НДПИ), что исходя из установленной Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) ставки налога (5,5% от стоимости добытого полезного ископаемого) и согласованной министерством цены реализации ПГС

(90 рублей за 1 м) и суммы налога в денежном выражении (04 рубля 95 копеек за 1 м) составляет сумму НДПИ за добычу 33,9 тыс. м ПГС. Таким образом общество не снизило налоговые поступления в соответствующий бюджет и какой-либо ущерб в результате неполного выполнения объема добычи ПГС, в том числе фискальным интересам государства и субъекта Российской Федерации, не причинен.

Кроме того, в 2017 году обществом выработало ПГС на 16 тыс. м больше запланированного, восполнив тем самым неполную выработку ПГС в предыдущем году.

Уплату в полном объеме НДПИ, несмотря на неполное выполнение годового плана выработки полезного ископаемого на 6,55 тыс. м в 2016 году, суд счел не свидетельствующим о нарушении обществом пункта 2.1 соглашения.

На основании пункта 2 статьи 339 Налогового кодекса количество добытого полезного ископаемого определяется прямым (посредством применения измерительных средств и устройств) или косвенным (расчетным, по данным о содержании добытого полезного ископаемого в извлекаемом из недр (отходов, потерь) минеральном сырье) методом, если иное не предусмотрено данной статьей. В случае, если определение количества добытых полезных ископаемых прямым методом невозможно, применяется косвенный метод.

Довод министерства о том, что количество добытой ПГС должно определяться в разрыхленном состоянии. В пункте 2.1 лицензионного соглашения (с учетом изменений и дополнений) установлен планируемый годовой объем добычи ПГС в 30 тыс. м без указания состояния ПГС (разрыхленного или твердого) и установлении тем самым лицензионным соглашением годового объема добычи ПГС в твердом теле, не подтвержден доказательствами.

Кроме того, данный довод впервые изложен в кассационной жалобе и ранее, в процессе рассмотрения дела в суде первой и апелляционной инстанций, не заявлялся.

Исходя из сформированного в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.01.2019 N 3020КГ18-13650 правового подхода при неприведении такого аргумента и отсутствии в связи с этим факта его исследования и оценки при производстве в суде первой и апелляционной инстанции, принятие такого довода в кассационном производстве нарушит принципы состязательности процесса и равноправия сторон. В соответствии с частью 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Недоведение обществом годового объема добычи ПГС в 2016 году до установленного уровня общество не оспаривает и признает, в связи с этим руководитель общества постановлением от 14.03.2017 N 118 привлечен к ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта в виде взыскания 20 тыс. рублей штрафа.

Однако, данное нарушение суд, с учетом конкретных обстоятельств дела, счел несущественным. Основания для переоценки выводов суда в этой части отсутствуют.

Подлежит отклонению и довод министерства о том, что на момент решения вопроса о продлении действия лицензии общество считалось лицом, привлеченным к административной ответственности.

Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления (статья 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Как указано, постановлением от 14.03.2017 N 118 руководитель общества привлечен к ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания 20 тыс. рублей штрафа.

Таким образом, руководитель общества считался лицом, привлеченным к административной ответственности, до 14.03.2018, тогда как решение вопроса о продлении действия лицензии проходило на заседании комиссии 19.03.2018.

Помимо этого, министерство не учло, что привлекался к ответственности руководитель общества, а не само юридическое лицо. Министерство не указало нормы права, по которым владельцу лицензии на добычу полезных ископаемых может быть отказано в ее продлении ввиду привлечения руководителя юридического лица к административной ответственности. Данное обстоятельство не указано в числе оснований для отказа в продлении лицензии общества (протокол от 19.03.2018 N 2/18).

Постановление от 14.03.2017 N 118 в деле отсутствует, имеется только протокол об административном правонарушении, сам по себе не свидетельствующий о привлечении к ответственности руководителя общества. Из пояснений представителей в кассационной инстанции следует, что постановление ни руководитель, ни общество не получали, уплатили штраф по реквизитам, сообщенным министерством, не понимая правовых последствий уплаты штрафа в связи с привлечением должностного лица к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых. Из статьи 22, части 1 статьи 23.2 Закона о недрах следует, что пользователь не вправе вести работы на участке недр без технического проекта.

Суд отметил, что доказательства нерационального использования недр и их охраны, а также принятия мер к пресечению таковых министерство не представило, ссылаясь лишь на односторонне составленные акты одного из своих специалистов. Нарушение недропользователем такого существенного условия лицензии, как рациональное использование недр, которое исключает выборку недр отдельными фрагментами, а не сплошным методом, признано судом недоказанным и неподтвержденным материалами дела.

Так, отклоняя довод министерства о выборочной отработке полезных ископаемых в нарушение требований технического проекта и плана развития горных работ, судебные инстанции сочли, что из актов министерства о замерах объемов фактически добытого полезного ископаемого от 18.05.2017 N 150/2017-41, 25.08.2017 N 150/2017-72, акта производства маркшейдерских работ N 150/2017-117 с 19.12.2017 по 25.12.2017 не усматривается, что общество допускало вменяемые ему нарушения; указанные акты и приложенные к ним схемы составлены единолично сотрудником министерства без участия представителей общества. Иные доказательства выборочной отработки полезных ископаемых, в том числе материалы каких-либо проверок, не представлены.

Суд также сослался на письмо общества от 24.05.2017 N 16, согласно которому по плану развития горных пород на 2017 год общество планировало отработку центральной части лицензионного участка северо-восточнее угловой точки N 5. Однако, в начале отработки выяснилось, что на участке качество полезного ископаемого не соответствует ГОСТам, поскольку материал представлен толщей почвенно-растительного слоя, ила, глины и ПГС. При переработке данного материала забиваются сита грохота. В связи с этим принято решение о разработке участка, расположенного юго-западнее угловой точки N 2. Эти обстоятельства признаны судом обосновывающими необходимость отступления от плана развития горных пород на 2017 год в части отработки части земельного участка.

Из статьи 21 Закона о недрах следует, что в случае решения вопроса возможного досрочного прекращения права пользования недрами (по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр данного уведомления) по основаниям, предусмотренным пунктами 2, 3, 5 части 2 статьи 20, то есть при нарушении существенных условий лицензии, систематическом нарушении правил пользования недрами и если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, необходимо письменно уведомить недропользователя о допущенных им нарушениях.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

При этом согласно части 3 статьи 23.2 Закона о недрах порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118.

Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья утверждены Приказом Минприроды Российской Федерации от 25.06.2010 N 218.

Таким образом, проведение работ на участке недр с нарушением технического проекта, равно как и без необходимого согласования технического проекта или изменений к нему, является нарушением условий лицензии и требований действующего законодательства о недрах.

При этом Закон о недрах различает правовые последствия совершенных лицензиатом нарушений - устанавливая процедуры досрочного прекращения и приостановления права пользования недрами.

Исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения либо приостановления права пользования недрами закреплен в статье 20 Закона о недрах. При этом в части 1 статьи 20 перечислены основания, влекущие исключительно безусловное прекращение права пользования недрами. В части 2 данной статьи приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Статьей 21 Закона о недрах урегулирован порядок досрочного прекращения права пользования недрами.

Данная статья предусматривает наличие различных вариантов осуществления государственной функции по досрочному прекращению права пользования недрами в зависимости от основания инициации указанной процедуры. К ним относятся: прекращение права пользования недрами по инициативе владельца лицензии; непосредственно после принятия уполномоченным органом решения об этом с письменным уведомлением недропользователя; принятие решения о прекращении права пользования недрами только по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Согласно части 4 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Таким образом, из указанной нормы прямо следует, что она регулирует процедуру досрочного прекращения права пользования недрами и не распространяется на приостановление права пользования недрами.

В случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии право пользования недрами может быть как досрочно прекращено, так и приостановлено или ограничено (пункт 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах).

В отличие от процедуры досрочного прекращения права пользования недрами, государственная функция Роснедр по осуществлению принятия решений о приостановлении права пользования участками недр может быть реализована исключительно единообразно и без направления какого-либо уведомления пользователю недр о необходимости устранения нарушений. Единственным возможным последствием неустранения нарушений, указанных в уведомлении, является досрочное прекращение права пользования недрами.

Данный вывод также следует из пунктов 4, 109, 107, 110 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 N 315 (далее - Регламент).

Следовательно, право пользования недрами в зависимости от совершенных лицензиатом нарушений может быть как приостановлено, так и прекращено, но в любом случае об этом уведомляется лицензиат как с целью пресечения неправомерных действий, так и с целью предоставления ему возможности исправить допущенные нарушения.

Поскольку в рассматриваемом случае министерство никаких мер государственного воздействия в отношении общества не предпринимало, имея при этом, как следует из приводимых им оснований отказа в продлении срока действия лицензии, доказательства совершения обществом нарушений (акты замеров объемов фактической добычи от 18.05.2017, от 24.05.2017 о выборочной отработке месторождения, с 19.12.2017 по 25.12.2017 - о несоответствии технического проекта по разработке карьера, а также о производстве маркшейдерских работ), вплоть до подачи обществом заявки 27.02.2018 и принятия решения об отказе в продлении срока действия лицензии (19.03.2018), непринятие им мер реагирования к пресечению нарушений лицензионного соглашения при одностороннем составлении названных доказательств в отсутствие у общества сведений о проводимых контрольных мероприятиях, обоснованно расценено судебными инстанциями как обстоятельство, свидетельствующее о недоказанности министерством факта совершения обществом вменяемых ему нарушений.

Таким поведением контролирующего органа в том числе нарушаются разумные ожидания лицензиата, полагающего, что при отсутствии каких-либо претензий лицензионного органа осуществляемая им деятельность подразумевается законной и не вызывающей нареканий, а также установленная законодательством о недрах и лицензировании возможность исправить допущенные им нарушения без применения столь крайней меры государственного принуждения, как прекращение лицензируемого вида деятельности.

Проверяя довод министерства о неправомерном заключении обществом договоров аренды земельного участка с администрацией от 02.11.2007 N 57 и 29.12.2012 N 49, суд установил, что земельный участок с кадастровым номером 15:06:0010202:75, площадью 20 га, расположенный в Ардонском районе Республики Северная Осетия-Алания, предоставлен обществу для целей разработки карьера для добычи ПГС.

Из представленного Управлением Росреестра по Республики Северная Осетия-Алания регистрационного дела и правоустанавливающих документов на земельный участок с кадастровым номером 15:06:0010202:75 следует, что постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21.03.2008 N 56 данный земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи. Постановлением администрации от 16.10.2007 N 430 участок предоставлен в аренду обществу сроком на 5 лет. Постановлением администрации от 29.12.2012 участок предоставлен обществу в аренду сроком на 20 лет.

При этом суд не выявил наличие сведений об отнесении указанного земельного участка к землям государственного лесного фонда; о предпринятых мерах по надлежащему оформлению права собственности Российской Федерации на данный участок; доказательств о предпринятых министерством мерах по оспариванию названного договора.

Доводы кассационной жалобы министерства не содержат возражений в части выводов судебных инстанций в этой части.

Статьей 12 Закона о недрах также установлено, что изменение условий пользования недрами, предусмотренных в лицензии (в их число входит и срок ее действия), допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Исходя из пункта 43 Регламента, исполнение Роснедрами государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензию на право пользования участком недр включает в себя в том числе рассмотрение заявки на внесение изменений и дополнений, подготовка и направление материалов в Комиссию, осуществляющую рассмотрение материалов по внесению изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами, а также переоформлению лицензий на пользование недрами.

Пунктом 39 Регламента установлено, что заявка на внесение изменений и дополнений подписывается уполномоченным лицом заявителя и подается в соответствующий территориальный орган Роснедров. Заявка на внесение изменений и дополнений в лицензию должна содержать: полное официальное наименование заявителя; его юридический адрес; основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации заявителя; ИНН заявителя; просьбу о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами с указанием вида, номера, даты государственной регистрации лицензии, наименования участка недр, целевого назначения работ на участке недр; краткую суть предложений по изменениям и дополнениям с указанием причин необходимости этих изменений и дополнений.

К заявке на внесение изменений и дополнений должны прилагаться следующие сведения и документы: 1) предлагаемые изменения и (или) дополнения в лицензию на пользование недрами с обоснованием необходимости их внесения, сопровождающиеся копиями соответствующих документов, в том числе графическими материалами (на бумажном носителе и в электронном виде). Перечень предлагаемых изменений представляется в виде таблицы с указанием действующей редакции изменяемого пункта лицензии или приложения к ней и предлагаемой редакции данного пункта; 2) краткий отчет пользователя недр о выполнении условий пользования недрами (на бумажном носителе и в электронном виде); 3) копия действующей лицензии на пользование недрами со всеми приложениями к ней, зарегистрированными в установленном порядке;

4) выписка из Единого государственного реестра юридических лиц, полученная не ранее чем за месяц до момента регистрации заявки на внесение изменений и дополнений в территориальном органе Роснедров; 5) копии актов проверок, проведенных Росприроднадзором (его территориальным органом) или иными контрольными органами за последние три года, предшествующие подаче заявки на внесение изменений и дополнений, а также выданные ими предписания (уведомления), или информация о том, что указанные проверки за последние три года не проводились; 6) справка налогового органа о наличии (об отсутствии) задолженности пользователя недр по уплате налогов и платежей при пользовании недрами; 7) справка федерального и/или территориального фондов геологической информации о регистрации геологоразведочных работ и об отсутствии задолженности по сдаче отчетов о результатах завершенных работ на данном участке недр; 8) доверенность в случае, если заявка подписана не руководителем заявителя; 9) проект изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами (на бумажном носителе и в электронном виде).

Управление о непредставлении обществом вышеперечисленных документов, прилагаемых к заявке на продление срока действия лицензии, доводы не приводит, ссылаясь только на нарушение обществом условий лицензии.

В части 3 статьи 10 Закона о недрах предусмотрена возможность продления срока пользования участком недр по инициативе пользователя недр. Основанием продления срока указана в том числе необходимость завершения разработки месторождения полезных ископаемых, а условием продления срока пользования участком недр - отсутствие нарушений условий лицензии данным пользователем недр. Иные условия, препятствующие продлению срока лицензии, законодатель не устанавливает.

Пункт 1 части первой статьи 20 Закона о недрах устанавливает, что истечение срока действия лицензии является основанием для прекращения права пользования недрами. В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (статьи 20, статья 50 Закона О недрах). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 1862-О-О, от 22.03.2012 N 412-О-О).

Оценка соразмерности мер ответственности последствиям нарушения, как связанная с установлением и оценкой фактических обстоятельств, является оценочным понятием, прерогативой первой и апелляционной инстанции, а не суда кассационной инстанции, в полномочия которого не входит исследование и переоценка доказательств, получивших оценку суда.

Поскольку судебные инстанции сочли неполное выполнение плана добычи ПГС в 2016 году восполненным в 2017 году, полную уплату НДПИ исходя из запланированного объема добычи ПГС не свидетельствующими о нарушении установленного лицензионным соглашением объема добычи ПГС; довод министерства о выборочной отработке полезных ископаемых недоказанным, отклонив при этом его ссылки на акты о замерах объемов фактически добытого полезного ископаемого, производства маркшейдерских работ и схемы к ним; отнесение эксплуатируемого участка к категории земель лесного фонда документально не подтвержденным, и не названным основанием для отказа в продлении срока лицензии, а у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по переоценке исследованных и оцененных судом первой и апелляционной инстанции, доводы жалобы о неправильном отнесении судом допущенных обществом нарушений лицензионных условий (неполная выработка недр в 2016 году, выборочная отработка месторождения (несоблюдение требований технических проектов, планов и схем развития работ), нахождение лицензионного участка в лесном фонде) подлежат отклонению.

Так как приводимые министерством основания отказа в продлении срока действия лицензии суд счел недоказанными (выборочная отработка полезных ископаемых, привлечение к административной ответственности за несоблюдение лицензионных условий, нахождение горного отводы на землях лесного фонда) и несущественным (добыча ПГС в 2016 году в неполном объеме), признав отсутствующими основания для отказа в продлении срока действия лицензии (нарушение условий лицензии или представление прилагаемых к заявке документов с нарушением пункта 39 Регламента), единственно влекущих отказ в продлении срока действия лицензии, при отсутствии в законе иных оснований отказа и предварительных проверочных процедур согласования, а также установленных судом поведении лицензирующего органа, обманувшего разумные ожидания лицензиата, и иных фактических обстоятельствах дела, удовлетворение судом требования об обязании министерство продлить срок ее действия в рассматриваемом случае, является соответствующим базовым правовым принципам правовой определенности и предсказуемости поведения государственных органов, исключащим излишнее администрирование предпринимательской деятельности.

Соглашаясь с выводом судебных инстанций о незаконности принятого управлением решения об аннулировании выданной обществу лицензии, кассационная инстанция также учитывает следующее.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 12.05.1998 N 14-П, определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.02.2002 N 16-О, свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть ограничена федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства; при этом применяемые ограничительные меры должны соответствовать характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Введение законодателем судебного порядка разрешения вопроса об аннулировании лицензии означает, что в каждом конкретном случае суд вправе и обязан оценить обстоятельства, являющиеся основанием для аннулирования лицензии с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие оснований для аннулирования лицензии, степени опасности, характера нарушения, его последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

Учитывая разъяснения пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", согласно которым вопрос об аннулировании лицензии может быть решен лишь при рассмотрении судом соответствующего требования заинтересованного лица, а не в административном порядке путем принятия ненормативного акта об аннулировании лицензии (определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.07.2014 N ВАС-9811/14).

Статьей 20 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) установлен определенный порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии, последовательное соблюдение каждого из этапов которого предшествует аннулированию лицензии в судебном порядке (привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований; назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; в случае, если в установленный судом, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии (часть 12 статьи 20 Закона о лицензировании).

Аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения положений действующего законодательства. Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений (определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2017 N 305-КГ16-12763).

Следовательно, принятием решения об аннулировании лицензии управление подменило судебный порядок аннулирования лицензии, установленный частями 11 и 12 статьи 20 Закона о лицензировании, фактически прекратив действие лицензии своим внутренним распорядительно-властным документом, что противоречит сформированному в определении Верховного Суда Российской Федерации от 04.10.2018 N 307-КГ18-15005 правовому подходу.

При таких обстоятельствах судебные инстанции, учитывая конкретные обстоятельства дела, сделали обоснованный вывод об отсутствии у министерства правовых оснований для отказа обществу в продлении срока действия лицензии на право пользования недрами.

Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 18.07.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2018 по делу N А61-2233/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик М.В. Посаженников