Виражи вокруг земли (О. Плешанова, "эж-ЮРИСТ", N 32, август 2003 г.)

Виражи вокруг земли

С принятием в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельный вопрос казался решенным. Однако, вскоре собственники объектов недвижимости столкнулись с требованием выкупить либо взять в аренду земельные участки, принадлежащие им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Сделать это надо до 1 января 2004 года. Проблема оказалась столь серьезной и многогранной, что правительство приняло решение подготовить к сентябрю проект изменений и дополнений ЗК РФ.

Этапы большого пути

Вопрос уходит корнями в 1992-1993 годы, когда в ходе обвальной кампании приватизировалось большинство промышленных объектов. Продать их сразу с землей политики не решились, в итоге правовой статус объектов раздвоился: постройки, сооружения, техника, продукция и т.д. находятся в собственности предпринимателей, а земельный участок по-прежнему принадлежит государству либо муниципальному образованию. Такая двойственность явно не согласуется с понятием предприятия как целостного имущественного комплекса. Статья 132 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), принятого в 1994 году, предусматривает, что предприятие должно включать все виды имущества, в том числе земельные участки, здания, сооружения и т.д. Логично предположить - хотя в ГК РФ об этом прямо не сказано - что все имущество предприятия (либо его обособленной части) должно находиться в собственности одного лица.

Проблему, безусловно, видели и даже закладывали определенный механизм решения. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 года N 631 определил порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий*(1). Согласно Указу "обязательным условием проведения коммерческого, инвестиционного конкурса, аукциона по продаже приватизированного предприятия и заключения договора купли-продажи на это предприятие является право приобретения земельного участка собственником приватизированного предприятия" (п.6). План приватизации государственного, муниципального предприятия включал "ситуационный план расположения предприятия, данные о границах, размерах, местоположении земельного участка предприятия, акт о нормативной цене земельного участка приватизируемого предприятия, размер земельного налога" (п.7). При этом начальная цена предприятия, продаваемого при приватизации на коммерческом, инвестиционном конкурсе, аукционе, стоимость земельного участка не включала. Впоследствии земельный участок мог быть продан по цене, утвержденной в плане приватизации предприятия, то есть по нормативной цене. Нормативная цена земли определялась Правительством РФ и равнялась в 1992 году пятидесятикратной ставке земельного налога в рублях за единицу площади земель. Основой для определения цены служили "ставки земельного налога с учетом соответствующих повышающих коэффициентов"*(2).

Указ N 631 прямо установил, что право приобрести земельный участок в собственность либо взять его в аренду с правом приобретения в собственность принадлежит собственникам приватизированного предприятия. Эта норма важна тем, что собственнику предоставлялась возможность выбора: он вправе был по собственному желанию выкупить землю, взять ее в аренду или же оставаться пользователем. Понуждение к выбору того или иного вида землепользования не предусматривалось. Большинство собственников приватизированных предприятий с выкупом земельных участков торопиться не стало. Участки принадлежали им на праве постоянного (бессрочного) пользования, за что уплачивался только земельный налог.

Явно желая стимулировать процесс приватизации, Президент РФ последовательно снижал нормативную цену земли при продаже земельных участков собственникам расположенных на них приватизированных предприятий. Так, Указом от 11 мая 1995 года N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" цена была установлена в размере 10-кратной ставки земельного налога за единицу площади (п.7), а Указом от 16 мая 1997 года N 485 - снижена до 5-кратной (п.4)*(3). Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года, утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 года N 1535, разрешали органам исполнительной власти (органам местного самоуправления) увеличивать нормативную цену земли не более чем в 3 раза (ч.3 п.4.10)*(4). В 1996 году выкуп земли набрал обороты (было совершено 1910 сделок), однако затем процесс застопорился, несмотря на снижение цены. Указ N 485, изданный в 1997 году, даже постановил: "Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены" (абз.2 п.2). Обвальная приватизация, однако, к тому времени уже закончилась.

Указ N 485 вообще содержал ряд важных положений. В частности, принцип, закрепленный затем в ЗК РФ: "Установить, что право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства (далее - объекты недвижимости), в первую очередь имеют физические и юридические лица - собственники указанных объектов недвижимости" (абз.1 п.2). Другое положение достаточно спорно. Пункт 3 Указа N 485 устанавливал, что объектом продажи является "земельный участок (доля земельного участка), ранее выделенный землепользователю на правах постоянного (бессрочного) пользования", а в случае отсутствия документов, подтверждающих указанные права, земельный участок предоставляется в фактических границах, существовавших (существующих) под приватизированным предприятием на дату утверждения плана приватизации. Из этого следовало, что по нормативной цене можно выкупить землю под приватизированным предприятием независимо от площади участка и количества построек. Если, скажем, на заводской территории, границы которой утверждены планом приватизации, оказались свободные земли, не занятые постройками, складами и т.д., то выкуп этих земель разрешался также по нормативной цене. Данная норма сейчас утратила силу, и возникла полемика: выкупать собственникам предприятий всю территорию или только земли непосредственно под постройками.

К чему пришли

Долгожданный ЗК РФ, вступивший в силу 30 октября 2001 года, закрепил в подп.5 п.1 ст.1 принцип "единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов". Возникла необходимость привести в соответствие с этим принципом виды землепользования. Статья 20 ЗК РФ сохранила постоянное (бессрочное) пользование земельными участками за государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, а также органами государственной власти и местного самоуправления (п.1). Им государственное либо муниципальное имущество передано в оперативное управление, и понятно, что земля под строениями может принадлежать только государству либо муниципальному образованию.

С остальными - в первую очередь коммерческими организациями - поступили достаточно жестко: право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, существовавшее у них до введения в действие ЗК РФ, сохранили (п.2 ст.20 ЗК), но только на переходный период. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) постановил, что они обязаны до 1 января 2004 года переоформить это право на право аренды земельных участков либо приобрести участки в собственность (п.2 ст.3). Правила установлены в ст.36 ЗК РФ. Эта статья предоставляет гражданам и юридическим лицам - собственникам зданий, строений и сооружений "исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков". Причем независимо от того, приобретались объекты наземной недвижимости в порядке приватизации или на вторичном рынке. Порядок определения стоимости земельных участков предусмотрен в ст.2 Вводного закона: минимальная ставка земельного налога, умноженная на коэффициент от 3 до 30 в зависимости от численности населения. Аналогичная норма содержится и в Федеральном законе от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.28). Очевидно, что подход к определению выкупной цены принципиальных изменений не претерпел (в середине 1990-х годов действовала 10-кратная ставка земельного налога, которую местные власти могли умножить на три), однако выкуп участка либо взятие его в аренду стали обязательными, а это требует значительных расходов.

Арбитражная практика

Новые правила породили немалое количество споров. Среди дел, рассматриваемых арбитражными судами, выделяются следующие категории: дела о понуждении органов исполнительной власти к заключению договора купли-продажи земельного участка, споры о цене земельных участков и порядке применения налоговых ставок, споры о разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Наиболее интересно и динамично складывается практика арбитражных судов Северо-Западного округа.

Продайте землю в собственность

В целом ряде своих постановлений ФАС Северо-Западного округа подтвердил законность решений нижестоящих судов, понуждающих Комитет по управлению городским имуществом (КУГИ) Санкт-Петербурга заключить договор купли-продажи земельного участка с собственником находящихся на участке строений. В частности, речь идет о постановлениях от 14 февраля 2003 года (дело N А56-36869/01), от 19 февраля 2003 года (дело N А56-36852/01) и от 19 марта 2003 года (дело N А56-10883/02). Дела однотипные: ООО "Гатчинская нефтяная компания" (ООО "ГНК") - собственник автозаправочных станций - в соответствии с п.5 ст.36 ЗК РФ обратилось в КУГИ с заявлениями о приобретении права собственности на земельные участки. КУГИ в нарушение п.6 ст.36 ЗК РФ не подготовил в двухнедельный срок проекты договоров купли-продажи земельных участков и не направил их заявителю. ООО "ГНК" направило в адрес КУГИ проекты договоров купли-продажи земельных участков, а затем в связи с неполучением акцепта обратилось на основании п.4 ст.445 ГК РФ в арбитражный суд с исками. Судом был сделан вывод о наличии у истца права выкупа земельных участков, а также установлен факт уклонения КУГИ от заключения договоров купли-продажи земельных участков.

Иначе решили похожее дело Арбитражный суд Московской области и ФАС Московского округа (постановление ФАС от 4 ноября 2002 года по делу N КА-А41/7387-02). ООО "Скид" обратилось в администрацию г.Троицка с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок, занимаемый по договору аренды под рыночный комплекс. Последовал отказ, мотивированный тем, что рыночный комплекс (постройки) занимает меньшую площадь, нежели площадь арендуемого земельного участка. Арбитражный суд с отказом согласился, сославшись на п.7 ст.36 ЗК РФ, в соответствии с которым "границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка". Если "фактически используется" не вся площадь земельного участка, то требования о передаче в собственность арендуемого земельного участка, по мнению суда, на законе не основаны.

В рассмотренных делах отчетливо проявились недостатки ЗК РФ. Во-первых, ни сам ЗК РФ, ни Вводный закон прямо не указывают, кто вправе выбирать между выкупом земельного участка в собственность или взятием его в аренду - собственник наземной недвижимости (заявитель) или орган власти. Отсюда соблазн органов исполнительной власти ряда регионов (особенно Москвы) делать выбор в пользу аренды, отказываясь продавать землю по цене, установленной в законе (понятно, что арендной платой проще манипулировать). Во-вторых, проблема связана с определением границ земельного участка. Упомянутая норма п.7 ст.36 ЗК РФ дает широкий простор для толкования, а более детальные положения Указа N 485 утратили силу.

Мы за ценой постоим

Внешне простая формула определения выкупной цены земельного участка таит в себе массу сложностей. Вводный закон (абз.5 п.2 ст.2) говорит о цене земли, устанавливаемой субъектом РФ, либо о минимальной ставке земельного налога, от которой ведутся дальнейшие расчеты. Но спорным остается вопрос, что понимать под минимальной ставкой. Закон РСФСР от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю" определил средние ставки и дал право органам местного самоуправления городов дифференцировать эти ставки "по местоположению и зонам различной градостроительной ценности" (ч.2 ст.8). На практике подобное "дифференцирование" привело к тому, что в пределах одного города ставки земельного налога могут различаться в десятки раз (в Москве разброс достигает 54 раза).

Помимо этого на федеральном уровне ежегодно вводится повышающий бюджетный коэффициент, с учетом которого должен применяться земельный налог (в разные годы коэффициент в зависимости от инфляции составлял 2; 1, 2; 1, 8). В том, надо ли применять этот коэффициент при расчете выкупной цены земельных участков, серьезно разобрался опять-таки ФАС Северо-Западного округа. Им уже разрешен целый ряд подобных споров и сформулирована четкая мотивировка. Одним из первых было постановление от 18 июля 2002 года по делу N А56-6216/02. ФАС согласился с судом первой инстанции, который не применил федеральные коэффициенты при расчете продажной цены земельного участка.

В постановлении указано, что земельный налог является местным налогом, ставки которого устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (п.2 ст.53 Налогового кодекса РФ). Ставки земельного налога устанавливаются органом государственной власти Санкт-Петербурга (Закон г.Санкт-Петербурга от 26.06.98 N 129-21), а бюджетный коэффициент, вводимый Федеральным законом, определяет порядок их применения. Согласно п.1 ст.17 НК РФ налоговая ставка и порядок исчисления налога являются различными элементами налогообложения. Вывод о том, что ставки земельного налога и коэффициенты к ним различаются законодателем, следует также из приложений 1 и 2 к Закону РФ "О плате за землю". С изменением коэффициента земельного налога ставка налога не изменяется, так как ее установление относится к компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга. Поскольку размер выкупной цены земельных участков определен ставкой земельного налога, то изменение коэффициентов, применяемых в целях налогообложения, не может учитываться при расчете выкупной цены*(5). Следует, однако, отметить, что такой подход разделяют далеко не во всех регионах: слишком велико стремление максимально увеличить цену.

В то же время "поправочные" (фактически повышающие) коэффициенты, установленные законом субъекта Федерации, ФАС Северо-Западного округа считает необходимым применять при расчете выкупной цены. Так, в постановлении от 27 марта 2003 г. по делу N А56-37009/01 определено, что поправочный коэффициент, введенный Законом г.Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год", в размере 2, 688 (по отношению к 1998 году) следует учитывать. "В данном случае Санкт-Петербург действует в пределах предоставленных ему Налоговым кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О плате за землю", Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" полномочий и вправе устанавливать поправочные коэффициенты, так как это влечет изменение самой ставки земельного налога".

Бал лоббистов

Причина бесконечных судебных тяжб проста: выкупная цена земли никого не устраивает. Правительство Москвы (которое, как утверждают, пролоббировало максимальный коэффициент 30) полагает, что даже по таким высоким ценам продавать землю в Москве невыгодно, что цена все равно занижена. Если московские власти и согласятся продавать землю по установленной цене, то только участки непосредственно под постройками (без прилегающей территории). Соответствующие поправки в ЗК РФ уже готовятся.

Промышленники, в свою очередь, подсчитали, что для них цена непомерно высока (нередко цена, рассчитанная по законной формуле, превышает рыночную цену на аналогичные земельные участки в данной местности), а потому приобретение земли в собственность грозит подорвать основы бизнеса. Многие организации продолжают оставаться пользователями земельных участков, и становится очевидно, что завершить переходный период до 1 января 2004 года никак не удастся. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП (р)) подготовил поправки в ЗК РФ, суть которых сводится к бесплатной приватизации земли. Плата должна вноситься только за оформление документов о праве собственности и не превышать 10 МРОТ (1 тыс.руб.). РСПП (р) мотивирует это тем, что при приватизации промышленных объектов цена земли фактически уже была уплачена. Юридически это не подтверждается, однако весной 2003 года законопроекты были от имени депутатов внесены в Госдуму и направлены в Правительство РФ для дачи заключений. 10 июля состоялось заседание Правительства РФ, посвященное земельному вопросу. Было решено, что порядок определения цены приватизируемых участков необходимо корректировать, к различным регионам (особенно к Москве и Санкт-Петербургу) подход нужен дифференцированный, а ЗК РФ действительно требует изменений и дополнений. Соответствующий законопроект Правительство РФ должно разработать и внести в Госдуму к сентябрю.

О. Плешанова,

магистр частного права

"эж-ЮРИСТ", N 32, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Полное название Указа - "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" (далее - Указ N 631). Указ Президента РФ от 16 мая 1997 года N 485 признал утратившими силу многие положения Указа N 631. Недействующие нормы, однако, заслуживают рассмотрения, поскольку позволяют проследить ход развития законодательства.

*(2) Постановление Правительства РФ от 25 февраля 1992 года N 112 (в ред. постановления Правительства РФ от 11 июня 1992 года N 402) "Об утверждении порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации их использования", п.21.

*(3) Указ Президента РФ от 16 мая 1997 года N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" (далее - Указ N 485). Рассматриваемые в историческом контексте положения этого Указа (п.2-4) утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 26 марта 2003 года N 370.

*(4) В настоящее время норма утратила силу в соответствии с Указом Президента РФ от 26 марта 2003 года N 370.

*(5) См. также постановления ФАС Северо-Западного округа от 29.11.2002 (дело N А56-11890/02), от 25.12.2002 (дело N А56-10875/02), от 24.01.2003 (дело N А56-10878/02), от 05.02.2003 (дело N А56-393/02), от 18.02.2003 (дело N А56-395/02), от 19.02.2003 (дело N А56-390/02).