Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 апреля 2019 г. N Ф08-2459/19 по делу N А15-3682/2018

г. Краснодар

30 апреля 2019 г.

Дело N А15-3682/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Дорогиной Т.Н. и Черных Л.А., при ведении протокола помощником судьи Филипповой Е.Н. с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Дагестан (судья Ахмедова Г.М.) в отсутствие в судебном заседании заявителя - государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (ИНН 0572006666, ОГРН 1140572000502), заинтересованного лица - Управления государственного строительного надзора Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ИНН 0562067892, ОГРН 11070562001950), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.10.2018 (судья Омарова П.М.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Афанасьева Л.В.) по делу N А15-3682/2018, установил следующее.

ГКУ Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (далее - дирекция) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Управлению государственного строительного надзора Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее -управление) о признании незаконным и отмене постановления от 27.07.2018 N 207 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Решением суда от 31.10.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.01.2019, суд отказал в удовлетворении заявленного учреждением требования.

Судебные акты мотивированы наличием в действиях дирекции состава вмененного ей административного правонарушения, соблюдением управлением порядка привлечения к административной ответственности и отсутствием оснований для признания совершенного правонарушения в качестве малозначительного или снижения назначенного штрафа.

Дирекция обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 31.10.2019 и постановление апелляционной инстанции от 21.01.2019, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что ни правовых, ни объективных оснований для привлечения дирекции к административной ответственности у управления не имелось. Распоряжение Правительства Республики Дагестан от 03.05.2017 N 161-р издано в целях реализации подпрограммы "Создание новых мест в общеобразовательных организациях Республики Дагестан в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения на 2016 - 2025 годы" (далее - Подпрограмма) государственной программы Республики Дагестан "Развитие образования в Республике Дагестан на 2015 - 2025 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Дагестан от 23.12.2014 N 664 (далее - Программа), на которое указывает управление, не свидетельствует об осуществлении дирекцией функций заказчика-застройщика по строительству блок-пристройки к МБОУ "СОШ N 27"; указанный объект в мероприятиях Программы не значится, а, следовательно, дирекция не может быть его заказчиком - застройщиком; суды не указали, на основании каких документов они пришли к выводу о возложении на дирекцию функций заказчика-застройщика; земельный участок под строительство пристройки к школе не представлен в пользование и не принадлежит дирекции на каком-либо праве.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 05.07.2018 N 02-317- УГСН управление провело в отношении дирекции проверку соблюдения правовых норм при организации строительства и выполнении строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства "Школа на 604 ученических места - блок-пристройка к МБОУ "СОШ N 27" по адресу: г. Махачкала, пр. И. Шамиля, 85-а".

Результаты проведенной проверки на указанном объекте оформлены актом проверки от 18.07.2018 N 000228, в котором указано, что на момент проверки объект находится в следующей стадии: выполнены работы по устройству фундаментов с устройством выпусков арматурных каркасов для монолитных колонн. В этом же акте проверки отражены выявленные нарушения, в том числе указано, что строительство ведется без разрешения на строительство; без извещения о начале строительства; строительство осуществляется без утверждения проектной документации; нет положительного заключения экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации.

По факту выявленного нарушения управление составило протокол об административном правонарушении от 20.07.2018 N 000079 и постановлением от 27.07.2018 N 207 привлекло дирекцию к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Полагая, что постановление управления является незаконным, дирекция обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Судебные инстанции всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства по делу, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и сделали правильный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного дирекцией требования. При этом судебные инстанции обоснованно руководствовались следующим.

В силу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

В силу частей 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Кодекса.

Получение разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства законодатель предусмотрел в целях безопасного осуществления данного вида работ, поэтому жизненный цикл продукции строительного производства (от разработки проектно-строительной документации до возведения объекта капитального строительства и сноса (демонтажа)) отражается документально в строго определенном порядке, с обязательной регламентацией объема и стоимости выполняемых работ, подробной и последовательной фиксацией данных об их исполнении.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса предусмотрена ответственность за строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство в виде административного штрафа на юридических лиц в размере от 500 тыс. до 1 млн рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона правонарушения по части 1 статьи 9.5 Кодекса выражается в осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешения на строительство.

Субъектами ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, могут быть застройщик (заказчик) и подрядная организация, непосредственно осуществляющая работы по строительству (пункт 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В соответствии с пунктом 4.4 "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного приказом Минрегиона России от 27.12.2010 N 781 (ред. от 26.08.2016) (далее - СП 48.13330.2011) к базовым функциям застройщика отнесено, в том числе получение разрешения на строительство. Пунктом 4.5 СП 48.13330.2011 предусмотрено, что застройщик для осуществления своих функций может в соответствии с действующим законодательством привлечь технического заказчика - физическое лицо, действующего на профессиональной основе, или юридическое лицо.

В приложении N 4 к Подпрограмме (в редакции, действовавшей на момент проверки) в число объектов, планируемых к вводу в 2019 году, отнесена "пристройка к зданию МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 27", г. Махачкала на 604 места".

Судебные инстанции установили, что в целях реализации Подпрограммы распоряжением Правительства Республики Дагестан от 03.05.2017 N 161-р функции заказчика-застройщика по строительству (приобретению) и вводу в эксплуатацию общеобразовательных организаций в Республике Дагестан, в том числе по оснащению их средствами обучения и воспитания, возложены на дирекцию (пункт 2). Аналогичное положение содержит пункт 2 распоряжения Правительства Республики Дагестан от 07.06.2018 N 119-р, признавшего утратившим силу распоряжение Правительства Республики Дагестан от 03.05.2017 N 161-р.

Постановлением Администрации города Махачкалы от 09.06.2017 N 906 "О порядке согласования ГКУ РД "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" проектирования и строительства корпуса школы по ул. Северо-Осетинская, 71-а, пр-ту Имама Шамиля, 85-А, ул. Маяковского, 52 города Махачкалы" дирекции предложено согласовать в установленном порядке с Управлением архитектуры и градостроительства г. Махачкалы проектирование и строительство корпуса школы на 604 ученических места по адресу: г. Махачкала, пр-т Имама Шамиля, 85-А (МБОУ "СОШ N 27") (пункт 1); дирекции рекомендовано получить в Управлении архитектуры и градостроительства г. Махачкалы архитектурно-планировочное задание на проектирование и разработать проектную документацию на строительство (пункт 2); получить заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (пункт 3); получить разрешение на строительство (пункт 4).

В паспорте объекта (Школа на 604 ученических места - блок-пристройка к МБОУ "СОШ N 27" в г. Махачкале) заказчиком объекта указана дирекция.

С учетом вышеприведенных документов судебные инстанции правомерно указали, что обязанности заказчика-застройщика при строительстве объекта капитального строительства (Школы на 604 ученических места, блок-пристройка в МБОУ "СОШ N 27" г. Махачкалы Республики Дагестан) возложены на дирекцию, а, следовательно, при строительстве спорного объекта она обязана обеспечить получение разрешения на строительство и осуществлять контроль за соблюдением градостроительных норм и правил при его строительстве.

Вместе с тем, судебные инстанции установили, что строительство спорного объекта капитального строительства, имеющего высокую социальную значимость (школы) начато и ведется дирекцией в отсутствие разрешения на строительство (на момент проверки 18.07.2018 - выполнены работы по устройству фундаментов с устройством выпусков арматурных каркасов для монолитных колонн).

При этом суды обоснованно исходили из того, что согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 6 постановления от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" ведение строительства подрядчиком не освобождает от ответственности застройщика (заказчика).

Как видно из материалов дела, строительство социально-значимого объекта (школы), функции заказчика, по которому возложены на дирекцию, осуществляется в отсутствие разрешительных документов, и надлежащего контроля со стороны заказчика.

Применительно к установленным по делу обстоятельствам судебные инстанции сделали основанный на совокупной оценке представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц вывод о наличии вины в совершении дирекцией правонарушения по части 1 статьи 9.5 Кодекса.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательства объективной невозможности исполнения дирекцией действующего законодательства и получения разрешения на строительство до начала строительства спорного объекта, материалы дела не содержат. Поскольку дирекция не приняла меры для соблюдения норм действующего законодательства и не доказала отсутствие возможности для принятия этих мер, суд сделал вывод о законности постановления управления от 27.07.2018 N 207 о привлечении дирекции к ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Суд счел соблюденным порядок привлечения дирекции к ответственности, не установил оснований для применения положений статей 2.9, 4.1 Кодекса. Дирекция привлечена к административной ответственности в пределах срока, установленного статьей 4.5 Кодекса. Штраф назначен в минимальном размере санкции вмененной статьи Кодекса.

Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, кассационная инстанция считает, что нет оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Несогласие заявителя с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судами двух инстанций норм Кодекса не свидетельствует о том, что судами допущены существенные нарушения названного Кодекса и (или) предусмотренных им процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.10.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 по делу N А15-3682/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Т.Н. Дорогина Л.А. Черных