Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июня 2019 г. N Ф08-3953/19 по делу N А63-13791/2018

г. Краснодар

06 июня 2019 г.

Дело N А63-13791/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июня 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Герасименко А.Н., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при участии в судебном заседании от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887 ОГРН: 1022601989508) - Гритчина И.Н. (доверенность от 09.01.2019), от правительства Ставропольского края - Васильева М.Ю. (доверенность от 15.01.2019), Берестнева К.Б. (доверенность от 15.01.2019), в отсутствие медицинского центра по лечению бесплодия ЭКО "Приват", общества с ограниченной ответственностью "Лайм", общества с ограниченной ответственностью "Центр ЭКО", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.10.2018 (судья Быкодорова Л.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2019 (судьи Семенов М.У., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу N А63-13791/2018, установил следующее.

Правительство Ставропольского края (далее - правительство) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) от 18.05.2018 N 12.

Решением суда от 29.10.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 18.02.2019, требования правительства удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемое предупреждение вынесено в отсутствие достаточных и достоверных доказательств нарушения правительством антимонопольного законодательства.

В кассационных жалобах управление и ООО "Центр ЭКО" просят отменить принятые по делу судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требованиях в полном объёме. По мнению подателей жалоб, судебные акты приняты с нарушением норм материального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Как указывает податель жалобы, суды пришли к необоснованному выводу о том, что отказ правительства в разработке (системы) сбалансированного распределения объемов предоставления медицинской помощи обоснован. Ссылка судебных инстанций на статьи 6 - 8 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) неправомерна. Кроме того, правительство как орган, образовавший комиссию по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, нарушило пункты 1, 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Управление полагает, что комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования нарушили права ООО "Центр ЭКО" в связи с отказом в выделении объемов на 2018 год и права медицинского центра по лечению бесплодия ЭКО "Приват" ООО "Лайм" (далее - общество) в связи со снижением объемов на 2018 год, что создает препятствия для осуществления медицинской деятельности.

Отзыв на жалобу в суд не поступил.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалобы, просил судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, а представитель правительства возражал против доводов жалобы, просил судебные акты оставить без изменения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, управление вынесло предупреждение N 12 в адрес правительства о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения жалоб медицинских организаций, оказывающих услуги по экстракорпоральному оплодотворению на действия комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Ставропольском крае при распределении объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденной постановлением правительства от 25.12.2017 N 523-п.

Согласно обжалуемому предупреждению заявителю в течение двух месяцев с момента его получения надлежит устранить допущенные нарушения путем разработки и реализации порядка, устанавливающего механизм (систему) распределения объемов оказания медицинской помощи по экстракорпоральному оплодотворению в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и предусматривающего критерии распределения объемов оказания медицинской помощи, а также пересмотреть решение краевой комиссии по распределению объемов оказания медицинской помощи по указанному профилю медицинской помощи на 2018 год в отношении ООО "Центр ЭКО" и общества, оказывающих соответствующие медицинские услуги.

Правительство, посчитав принятое предупреждение незаконным, обратилось в суд.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), регулируются Законом N 326-ФЗ, Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", а также иными нормативными актами.

В силу статьи 3 Закона N 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы ОМС и в установленных настоящим Законом случаях в пределах базовой программы ОМС.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, составной частью которой является территориальная программа обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Закона N 323-ФЗ относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 названного Закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с федеральной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которые могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, только при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

На обязанность органов власти субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов в соответствии с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2017 N 1492 (далее - Федеральная программа), указано и в разделе I Федеральной программы.

В силу статьи 7 Закона N 326-ФЗ издание нормативных правовых актов и методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере обязательного медицинского страхования осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которым в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 N 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" является Министерство здравоохранения Российской Федерации.

Суды установили, что в соответствии с частью 9 статьи 36 Закона 326-ФЗ постановлением правительства Ставропольского края от 03.10.2012 N 365-п на территории Ставропольского края создана комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования и утвержден ее персональный состав.

Как указано в пункте 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи. Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющимся приложением N 1 к Правилам ОМС (далее - Положение о комиссии).

Пунктом 8 Положения о комиссии определено, что комиссия по представленным секретарем комиссии предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет на своем заседании объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений 8 (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

Критерии, подлежащие учету при распределении объемов предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой ОМС, приведены в пункте 123 Правил ОМС, письме Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13.12.2017 N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов".

Судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что критерии распределения объемов предоставления медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС установлены действующим законодательством; законодательство в сфере ОМС не содержит положений, обязывающих субъект Российской Федерации определять на своем уровне дополнительные критерии распределения объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС.

Суды установили, что основанием для вынесения обжалуемого предупреждения явились обращения медицинских организаций ООО "Центр ЭКО" и общества, оказывающих медицинскую помощь по профилю "экстракорпоральное оплодотворение"; поводом для обращения явилось несогласие заявителей с действиями комиссии по разработке территориальной программы ОМС в Ставропольском крае.

Постановлением правительства от 25.12.2017 N 523-п утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

В соответствии с перечнем медицинских организаций Ставропольского края, участвующих в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, в том числе территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, являющимся приложением к названной территориальной программе, ООО "Центр ЭКО" и общество включены в указанный перечень.

Таким образом, данные заявители являются участниками ОМС в соответствии со статьей 9 Закона N 326-ФЗ. Обществом заключены договоры на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию со страховыми медицинскими организациями, осуществляющими деятельность по ОМС на территории Ставропольского края; комиссией по разработке территориальной программы ОМС центру был установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования.

Суды правомерно исходили из того, что федеральное законодательство не ставит возможность оказания медицинской организацией гражданину бесплатной медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС в зависимость от запланированного общего объема таких услуг и гарантирует оказание гражданам, застрахованным в системе обязательного медицинского страхования, бесплатной медицинской помощи. Превышение объемов оказанных медицинских услуг в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования над запланированными не может являться основанием для отказа в их оплате при условии их обоснованности.

Кроме того, в соответствии с договором на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС и Положением о комиссии объемы медицинской помощи, установленные на год, могут быть скорректированы комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования при условии их необходимости и обоснованности.

Суды приняли во внимание, что в материалах дела отсутствуют документы, свидетельствующие о фактах отказа в оплате медицинской помощи, оказанной обществом, послуживших основанием для вынесения обжалуемого предупреждения, а также сведения о фактах вынужденного отказа со стороны общества, застрахованным лицам в оказании медицинской помощи по ОМС в связи с недостаточностью выделенных объемов медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию. Кроме того, в материалах дела отсутствуют сведения о фактическом выполнении обществом услуг сверх установленных комиссией по разработке территориальной программы ОМС для него объемов медицинской помощи, требующих корректировки уже установленных объемов в сторону их увеличения. Уменьшение комиссией по разработке территориальной программы ОМС объемов медицинской помощи обществу в 2018 году по сравнению с предыдущим периодом само по себе не противоречит действующему законодательству. Доказательства того, что действия комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования препятствуют медицинской организации получить плату за фактически оказанные медицинские услуги застрахованным лицам, управление не установило. Несогласие общества с объемами медицинских услуг, выделенными ему комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, само по себе не свидетельствует о нарушении правительством Ставропольского края положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Анализ положений Закона N 326-ФЗ, а также Правил ОМС позволяет заключить, что обязанность комиссии по разработке территориальной программы ОМС распределять объемы предоставления медицинской помощи, в строгом соответствии с предложениями медицинских организаций по формированию объемов предоставления медицинской помощи и с учетом экономических потребностей данных медицинских организаций, не установлена, так как целью обязательного медицинского страхования является обеспечение гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая согласно статье 20 Закона N 326-ФЗ

Изложенное свидетельствует о необоснованности выводов управления в отношении общества.

В отношении ООО "Центр ЭКО" суды установили, что оно включено в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС на территории Ставропольского края в 2018 году, на основании поданного в соответствии с частью 2 статьи 15 Закона N 326-ФЗ уведомления.

Суды, сославшись на пункт 4 Положения о комиссии, Правила ОМС, Закона N 326-ФЗ, письмо Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 24.11.2015 N 7343/30-5/и "О методических указаниях", приняв во внимание протокол комиссии по разработке территориальной программы ОМС от 30.06.2015 N 5, которым утвержден порядок представления информации и документов на рассмотрение комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Порядок) указали следующее.

ООО "Центр ЭКО" в комиссию по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования по вопросу выделения ему объемов медицинской помощи на 2018 год не обращалось; доказательств обратного ни управление, ни ООО "Центр ЭКО" не представили. Таким образом, право ООО "Центр ЭКО" на обращение в комиссию по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования реализовано не было, в связи с чем судебные инстанции пришли к верному выводу о ненадлежащей правовой оценке данных обстоятельств управлением. При этом суды правильно отметили, что ООО "Центр ЭКО" не лишено права на обращение в комиссию по разработке территориальной программы ОМС.

Судебные инстанции правомерно указали, что определяющим фактором при распределении объемов медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию является в первую очередь потребность застрахованных лиц в оказании медицинской помощи, его право выбора медицинского учреждения, а не рентабельность деятельности медицинской организации, самостоятельно принявшей решение об осуществлении деятельности в сфере обязательного медицинского страхования. Доказательства несоответствия распределенных комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования объемов медицинской помощи фактической потребности в такой помощи застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц не представлена. Как правильно указали суды, утверждение управления о том, что критерии являются общими и не учитывают конкретные виды медицинской помощи, в том числе по профилю "экстракорпоральное оплодотворение", является оценочным и не может служить основанием для понуждения правительства к совершению действий за пределами перечня полномочий, установленных законодательством Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования.

Доводы о нарушении судом первой инстанции процессуального законодательства был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, ему дана надлежащая правовая оценка, оснований для перехода судом апелляционной инстанции к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции не установлено. Принятие соответствующего определения в рамках дела А63-21875/2018 обусловлено спецификой рассматриваемого требования.

Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.10.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2019 по делу N А63-13791/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Герасименко

Судьи

Е.В. Андреева И.М. Денека