Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 июня 2019 г. N Ф08-3446/19 по делу N А53-21767/2018

г. Краснодар

05 июня 2019 г.

Дело N А53-21767/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 4 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 5 июня 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - автономной некоммерческой организации по поддержке инноваций "Агентство инноваций Ростовской области" (ИНН 6165456290, ОГРН 1136100006855) - Музафарова Р.Н. (доверенность от 04.12.2018), Аджиева Т.А. (доверенность от 10.10.2018), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства экономического развития Ростовской области - Егоровой Е.Г. (доверенность от 21.05.2018), Глущенко С.В. (доверенность от 10.09.2018), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ИНН 6163030517, ОГРН 1026103280060), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (аудиозапись судебного заседания от 28.05.2019), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.11.2018 (судья Парамонова А.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 (судьи Соловьева М.В., Ильина М.В., Филимонова С.С.) по делу N А53-21767/2018, установил следующее.

Некоммерческое партнерство "Единый региональный центр инновационного развития Ростовской области" (далее - партнерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Ростовской области (далее - управление) от 05.07.2018 N 58-23-12/23-14.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство экономического развития Ростовской области (далее - министерство).

Решением суда от 29.11.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.02.2019, заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным представление управления от 05.07.2018 N 58-23-12/23-14. С управления в пользу партнерства взысканы 3 тыс. рублей расходов по уплате государственной пошлины.

Суд апелляционной инстанции произвел процессуальное правопреемство на стороне заявителя в связи с реорганизацией в форме преобразования: партнерство заменено на автономную некоммерческую организацию по поддержке инноваций "Агентство инноваций Ростовской области" (далее - агентство).

Судебные акты мотивированы тем, что партнерство не является самостоятельным объектом государственного финансового контроля. Управление при проведении проверки вышло за пределы предоставленных ему Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочий и не имело права проводить самостоятельную проверку партнерства вне рамок проверки распорядителя бюджетных средств - министерства, что свидетельствует о незаконности проверки и ее результатов и является самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным. Представление является не исполнимым, поскольку предписывает произвести определенные действия не только партнерству, но и министерству. Все действия должны быть совершены партнерством в рамках заключенного с министерством договора от 30.06.2017 N 1 о предоставлении из областного бюджета в 2017 году имущественного взноса в виде субсидии в целях содействия развитию инновационной деятельности в Ростовской области, в том числе на создание и (или) обеспечение деятельности центра кластерного развития (далее - ЦКР), центра инжиниринга, регионального интегрированного центра (далее - РИЦ) для субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - договор от 30.06.2017 N 1).

Управление обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 29.11.2018 и постановление апелляционной инстанции от 05.02.2019, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что партнерство является самостоятельным объектом контроля, поскольку получив бюджетные средства, обязано подтвердить правомерность их расходования, а в случае выявления нарушений несет ответственность в соответствии с действующим законодательством. Право проведения управлением проверок в отношении партнерства подтверждается пунктом 4.1 Положения о предоставлении за счет средств областного бюджета имущественного взноса в виде субсидии партнерству, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 28.05.2014 N 396 (далее - ПоложениеN 396): главный распорядитель и органы государственного финансового контроля осуществляют проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления имущественного взноса. Таким образом, устанавливая обязанность проведения проверок не только министерством, но и органами государственного финансового контроля, законодатель преследовал цель установления двойного контроля - меры, направленной на усиление контроля за предоставлением и использованием бюджетных средств, предоставленных получателям.

В отзывах на кассационную жалобу, в дополнении к отзыву агентство и министерство считают обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просят кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представители агентства и министерства в судебном заседании просили судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзывов, дополнения к отзыву, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, управление провело выездную проверку партнерства по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика". Идентификатор контрольного мероприятия: 2018-ПВ.023.1006-5800.036, в ходе которой выявило нарушения условий договора:

- пункта 4.3.1: услуги по бронированию, оформлению и покупке авиабилетов (командировочные расходы) по договору от 31.10.2017 N 31/10/17 на общую сумму 54 386 рублей, предусмотренные сметой за счет средств областного бюджета, оплачены за счет средств федерального бюджета. В ходе проверки возмещены денежные средства из областного бюджета в сумме 54 386 рублей по договору от 31.10.2017 N 31/10/17 с ООО "Лион", платежное поручение от 14.05.2018 N 000170 на общую сумму 8 688 рублей, платежное поручение от 14.05.2018 N 000169 на общую сумму 45 698 рублей; услуги связи, по договору от 19.08.2015 N 26197 6 796 рублей 80 копеек оплачены за счет внебюджетных средств. В ходе проверки платежным поручением от 11.05.2018 N 000168 перечислены средства федерального бюджета на общую сумму 6 796 рублей 80 копеек за услуги связи по договору от 19.08.2015 N 26197, ранее оплаченные за счет внебюджетных средств.

- пункта 4.3.11: сведения, представленные в министерство об использовании партнерством имущественного взноса на 01.01.2018 РЦИ, не достоверны; в отчете о достижении показателей результативности по состоянию на 01.01.2018 ЦКР не достоверно указано значение показателя результативности "доля обрабатывающей промышленности в обороте субъектов малого и среднего предпринимательства (без учета индивидуальных предпринимателей), получивших государственную поддержку (ЦКР)" составляет - 36,7% вместо 25% и значение показателя результативности "количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку (ЦКР)" составляет 30 ед. вместо 6 ед.; в отчете о достижении показателей результативности по состоянию на 01.01.2018 РЦИ не достоверно указано значение показателя результативности "количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку (РЦИ)", составляет 275 ед. вместо 268 ед. и значение показателя результативности "количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку (РЦИ)", составляет 359 ед. вместо 28 ед.; в отчете о достижении показателей результативности по состоянию на 01.01.2018 г. Бизнес акселератор значение показателя результативности "количество сопровождаемых инновационных проектов, участвующих в федеральных акселерационных программах и конкурсах" составляет 63 ед. вместо 60 ед.

- пункта 4.3.5: партнерством не обеспечено достижение значения показателя результативности "количество услуг, оказанных субъектам малого и среднего предпринимательства центром инжиниринга", составляет 123 ед. при плане 125, что меньше на 2 ед.; значения показателя результативности "прирост среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку (РЦИ)", составляет 0,01% при плане 2,1%, что меньше на 2,09%.; значение показателя результативности "прирост среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку (ЦКР)", составляет 1,39% при плане 3,5%.

Выявленные нарушения отражены управлением в акте выездной проверки от 18.05.2018, по результатам рассмотрения которого партнерству выдано представление от 05.07.2018 N 58-23-12/23-14 о рассмотрении информации о выявленных нарушениях и принятии мер по устранению причин и условий их совершения в срок до 20.07.2018 включительно: установить причины совершения нарушений; усилить контроль за полнотой и достоверностью сведений, представляемых в министерство; определить порядок и усилить контроль за соответствием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, обращающихся за государственной поддержкой, условиям отнесения их к субъектам малого и среднего предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"; принять меры по соблюдению обязательств обеспечения достижения показателей результативности в сроки, установленные договорами о предоставлении имущественного взноса в виде субсидии.

Полагая, что представление управления не соответствует действующему законодательству, нарушает его права и законные интересы, партнерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Судами при рассмотрении дела установлено, что партнерство не относится к участникам бюджетного процесса и субъектам, указанным в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве получателей бюджетных средств.

Статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены специальные нормы, касающиеся предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, согласно которым в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Субсидии предоставлены партнерству в рамках заключенного с министерством договора от 30.06.2017 N 1 о предоставлении из областного бюджета имущественного взноса в виде субсидии.

Согласно уставу партнерство является некоммерческой организацией, учредителями которой являются: ФГАОУ ВПО "Южный федеральный университет", ГОУ ВПО "Донской государственный технический университет", ФГБОУ ВПО "Южно-Российский государственный политехнический университет (НПИ) имени М.И. Платова" и Департамент инвестиций и предпринимательства Ростовской области; денежные обязательства партнерства и его ответственность регулируются условиями договора, заключенного между партнерством и министерством.

Управление провело выездную плановую проверку соблюдения партнерством условий предоставления и использования средств из федерального бюджета.

Признавая несостоятельной ссылку управления на то, что проверка проводилась в строгом соответствии с Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила), которые императивно устанавливают порядок проведения проверок, судебные инстанции правомерно указали, что согласно подпункту "ж" пункта 7 Правил объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются: ж) юридические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.

Суды учли, что предметом договора от 30.06.2017 N 1 является предоставление средств из областного (регионального) бюджета, при этом Правила не содержат положений, позволяющих управлению осуществлять полномочия по проверке юридических лиц в части соблюдения ими условий договоров о предоставлении средств из областного (регионального) бюджета.

Субсидия, полученная налогоплательщиком из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которой являлись, в том числе, и целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета, не может рассматриваться как субсидия, предоставленная из федерального бюджета (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2015 N 310-КГ15-8772).

Таким образом, партнерство не является объектом контроля управления в смысле, придаваемом этому понятию подпунктом "ж" пункта 7 Правил.

Согласно пункту 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

При этом, главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета партнерство не является, что подтверждено как заявителем, так и управлением в судебном заседании. В силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность по проверке соблюдения некоммерческими организациями целей предоставления субсидий закреплена за главными распорядителями бюджетных средств, предоставившими субсидию.

В силу абзаца 2 пункта 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета, в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.

Суды учли, что партнерство не является участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением, государственным (муниципальным) унитарным предприятием, государственной корпорацией и государственной компанией и коммерческой организацией с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах, ввиду чего пришли к правильному выводу, что партнерство не является хозяйственным товариществом и обществом с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, государственный финансовый контроль в отношении партнерства в части соблюдения им условий предоставления средств из бюджета мог быть осуществлен управлением лишь в процессе проверки министерства, как главного распорядителя бюджетных средств, предоставившего их партнерству.

В связи с чем, довод управления о том, что партнерство является самостоятельным объектом контроля, в связи с чем в отношении него управлением проводилась проверка в соответствии с бюджетным законодательством, правомерно отклонен судебными инстанциями, как основанный на неправильном толковании вышеприведенных норм действующего законодательства.

Несостоятелен довод управления о том, что право проведения проверок в отношении партнерства подтверждается пунктом 4.1.7 договора и пунктом 4.1. Положения, где указано, что главный распорядитель и органы государственного финансового контроля осуществляют проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления имущественного взноса. Из установленных норм права не следует, что партнерство может быть самостоятельным объектом контроля.

При этом пункт 4.1.7 договора также не подтверждает позицию управления, так как он не устанавливает возможность проведения указанных проверок партнерства в качестве самостоятельных, поскольку данные положения договора указывают на финансовый контроль в процессе проверки министерства как главного распорядителя бюджетных средств, предоставившего их получателю (партнерству).

Кроме того, условия пункта 4.1.7 договора и пункта 4.1 Положения не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний, рассчитанных на применение при принятии ненормативного правового акта (представления), в смысле, придаваемом этому акту пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного является правомерным вывод судебных инстанций, что управление в рассматриваемом случае не вправе выносить в адрес партнерства представление, поскольку последнее не является ни участником бюджетного процесса, ни самостоятельным объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в то время как представление подлежит вынесению при установлении нарушений бюджетного законодательства.

Суды также учли, что приказ министерства от 25.03.2015 N 167 не вменяет в обязанность партнерству открывать отдельные расчетные счета для учета бюджетных средств, поскольку содержит исключительно положения об обеспечении раздельного бухгалтерского учета, что соответствует пункту 4.3.4 договора, согласно которому получатель обязуется вести обособленный аналитический учет операций, осуществляемых за счет имущественного взноса. При этом договор не содержит положения, запрещающие какие-либо перераспределения субсидии с одного счета на другой. Ввиду изложенного партнерство по своему усмотрению, без каких-либо ограничений 20.06.2017 осуществило перевод субсидии с одного своего расчетного счета N 40703810600000001256 на другой расчетный счет N 4070381080000001205.

Представление, по сути, предписывает действия не только заявителю - партнерству, но и министерству, поскольку все действия должны быть совершены заявителем только в рамках заключенного договора от 30.06.2017 N 1. Тогда как в деле отсутствуют доказательства выявления в действиях министерства каких-либо нарушений при использовании средств межбюджетного трансфера, выполнении (невыполнении) контроля за его расходованием партнерством, а также возложения на министерство каких-либо обязанностей, аналогичных изложенным в оспариваемом представлении.

При указанных обстоятельствах, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание управления выдано с нарушением закона ненадлежащему субъекту, нарушает права и законные интересы партнерства, в связи с чем правомерно удовлетворили заявленное им требование.

Оснований для переоценки выводов судов, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, поскольку были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно требованиям, определенным статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.11.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 по делу N А53-21767/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо