Основные принципы Конституции Чеченской Республики (В. Черепанов, "Российская юстиция", N 8, август 2003 г.)

Основные принципы Конституции Чеченской Республики

Принятие Конституции Чеченской Республики ознаменовало собой новый этап разрешения чеченского конфликта. Как политический документ Конституция закрепила согласие принявшего ее народа по основам общественного и государственного устройства республики, явилась своеобразным общественным договором, который объединил население, интегрировал его в рамках социально-политической общности. Как юридический документ она осуществила правовое регулирование, упорядочение важнейших общественных отношений государства и народа республики.

Чеченская Конституция, представляя собой сложный многоаспектный объект, обусловливает необходимость ее системного правового исследования. В рамках данной статьи сделана попытка рассмотреть лишь отдельные особенности и проблемные вопросы Конституции Чечни, обозначить некоторые перспективы реализации конституционных норм.

Принцип народовластия, закрепленный в ст.2 Конституции Чечни, является исходным в организации публичной власти. Многонациональный народ республики определен единственным источником ее власти в пределах республиканской компетенции, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Учредительная природа народовластия получила непосредственное выражение на референдуме. Принятая подавляющим большинством проголосовавших (95,97%) Конституция носит учредительный характер: чеченский народ путем ее принятия учредил основы общественного и государственного устройства, которые сам для себя выбрал.

Принцип ограниченного суверенитета, закрепленный в ст.1 Конституции Чечни, представляется одним из важнейших и вместе с тем проблемных положений рассматриваемого документа.

Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к вопросу о суверенитете республик в составе Российской Федерации. Комплексная его оценка дана в определении от 27 июня 2000 г. N 92-О, где отмечено, что Конституция РФ не предполагает иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации не допускает суверенитета, даже ограниченного, ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 29. Ст.3117). Правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу, особенно с учетом новой политической ситуации, возникшей после принятия Конституции Чеченской Республики, представляется спорной.

В основном законе страны суверенитет республик не обозначен, но и не отрицается. Федеративный договор подписали органы власти суверенных республик. В соответствии с Конституцией РФ Федеративный договор остается важнейшим источником конституционного права (ч.3 ст.11), а республики имеют конституционный статус государств (ч.2 ст.5). Вполне убедительной выглядит точка зрения Б. Эбзеева о том, что "тем самым признается их суверенитет, ибо он является атрибутивным свойством любого государства. Суверенность государства определяется не наличием записи об этом в конституции, а объемом его полномочий и прав" (Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единство конституционного пространства // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992-1996 / Отв. редактор Т.Г. Морщакова. М., 1997. С.508).

Вопрос о суверенитете Чечни остро обсуждался при подготовке и проведении референдума. Идеи суверенности за последние годы глубоко проникли в массовое сознание населения республики, и не учитывать этого было невозможно. За юридическими формулировками стояли две чеченские кампании, судьба чеченского народа и его нахождение в составе Российской Федерации. В Конституции Чечни, как и в новой Конституции Татарстана 2002 года, принцип ограниченного суверенитета сформулирован следующим образом:

"Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов (выделено мной. - В.Ч.) ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики".

Следует особо подчеркнуть, что, приняв Конституцию, чеченский народ тем самым дал согласие на ограничение своей суверенности федеральными полномочиями и дальнейшую интеграцию в составе России. В этом заключается важнейшая позитивная особенность Конституции Чеченской Республики. Представляется, что принцип ограниченного суверенитета республик в составе Российской Федерации, закрепленный в Федеративном договоре как согласованная воля этих республик (для Татарстана и Чечни - закрепленный в их конституциях), является важным фактором, интегрирующим российскую федеративную систему, а не разрушающим ее. В этой связи несколько непоследовательной выглядит позиция самих разработчиков документа, не включивших в его текст положение о народе республики как носителе суверенитета, который содержался в предшествующих вариантах конституционного проекта. По-видимому, это было связано со стремлением не войти в противоречие с федеральной Конституцией.

Принцип единства и неделимости территории республики, которая составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации (ч.2 ст.1 Конституции Чечни), является отражением федерального конституционного принципа целостности и неприкосновенности территории России. Это представляется особенно важным в отношениях с Чечней, позитивный вектор формирования которых направлен на обеспечение целостности территории России. Следует отметить, что единство территории является важным, но не единственным признаком вхождения республики в состав федерации. В республиканской Конституции субъектность в составе России специально не обозначена. Это можно лишь предполагать на основе анализа ее положений. Субъектность Чечни в составе России определена Конституцией РФ (ч.1 ст.65), нормы которой имеют высшую юридическую силу, прямое и непосредственное действие на всей территории Федерации, в том числе и в Чеченской Республике. Однако отсутствие конституционного закрепления нахождения Чечни в составе России, а также единства системы исполнительной власти в Российской Федерации представляется пробелом республиканского документа.

В Конституции Чечни воспроизведен ряд программных положений Конституции России. Такая инкорпорация, по моему мнению, выглядит вполне обоснованной. Конституция является цельным политико-юридическим документом, обращенным к народу республики и регулирующим основы ее общественного и государственного устройства. По этой причине она не может не содержать, например, принципа приоритета прав и свобод человека, который, по образному выражению М. Баглая, является своеобразным суперпринципом всего конституционного строя (Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 98), и соответствующего раздела, посвященного правам и свободам человека и гражданина. Республиканская Конституция, закрепляя высшую ценность человека, его прав и свобод, обосновывает эту инкорпорацию следующим образом: "Чеченская Республика подтверждает особую политическую и правовую значимость прав и свобод человека и гражданина включением в Конституцию Чеченской Республики положений Конституции Российской Федерации, регулирующих права и свободы человека и гражданина" (ст.3 Конституции Чечни).

Неотъемлемую часть республиканского документа составляют программные положения федеральной Конституции, регулирующие федеративные отношения с Россией. С учетом непростой их динамики подобная инкорпорация также представляется вполне оправданной.

Важнейшим в этой связи является принцип разделения государственной власти между Российской Федерацией и Чеченской Республикой. Закрепленный в ст.6 (верховенство федеральной Конституции, а также федеральных законов, принятых по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам ее совместного ведения с Чеченской Республикой) и ст.ст.58, 60, 61 Конституции Чечни (перечень предметов совместного и республиканского ведения, формы и процедуры разграничения федеральных и республиканских полномочий), этот принцип закладывает основы для дальнейшего регулирования и становления федеративных отношений между Россией и Чечней. Необходимость инкорпорации отдельных норм федеральной Конституции специально обозначена в Основах конституционного строя республики: "Учитывая особую политическую и правовую значимость положений Конституции Российской Федерации, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, они включены в Конституцию Чеченской Республики" (ч.2 ст.13).

Перечень предметов ведения республики (ст.61 Конституции Чечни) содержит основные сферы общественных отношений, регулируемые субъектами Федерации и обычно включаемые в их конституции (уставы). Окончательный список составить невозможно. Однако республиканская Конституция содержит не открытый, а исчерпывающий состав предметов самостоятельного ведения, что может осложнить правовую ситуацию. Вызывает сомнение конституционность таких республиканских полномочий, как "установление республиканских налогов и сборов" (п."з" ст.61). Согласно п."и" ч.1 ст.72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации относится к предметам совместного ведения. В соответствии с этим правилом Налоговым кодексом РФ определено, что региональные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом и законами субъекта Российской Федерации (п.3 ст.12 НК РФ). Таким образом, данные вопросы все-таки относятся к предметам совместного с Федерацией, а не исключительного республиканского ведения.

Организация государственной власти в республике. Конституция Чечни закрепила республиканскую форму правления в виде президентской республики: высшим должностным лицом является Президент, который возглавляет исполнительную власть (ст.63). Высшим исполнительным органом государственной власти определено Правительство, возглавляемое его Председателем (ст.92). Однако согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации (п.2 ст.17). По-видимому, разработчики исходили из практики ряда других республик, которые еще не привели свои конституции в соответствие с указанным Федеральным законом, однако противоречие федеральному законодательству имеет место. Устранение его осложняется тем, что внесение поправок в Конституцию возможно лишь путем проведения республиканского референдума.

Конституция закрепляет за Президентом республики традиционный (открытый) перечень полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации, включая право представлять республику во внешних и внутренних делах; вносить проекты законов в Парламент, подписывать, обнародовать законы и накладывать на них вето; назначать Председателя Правительства и ряд ключевых его заместителей с согласия Народного Собрания, а остальной состав Правительства - без такого согласия; освобождать от должности членов Правительства; принимать решение о роспуске Парламента в случаях, предусмотренных федеральным законом. Представляет интерес порядок согласования кандидатуры прокурора республики: Президент согласовывает кандидатуру на эту должность, внесенную Генеральным прокурором РФ, и представляет ее Парламенту республики для получения согласия на его назначение Генеральным прокурором РФ (п."м" ч.2 ст.70 Конституции Чечни). Такая процедура не противоречит Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" и предусматривает взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти в решении исключительно важного для республики кадрового вопроса.

Постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Чеченской Республики определен Парламент, состоящий из двух всенародно избираемых палат: Совета Республики и Народного Собрания (ст.ст.78, 79 Конституции Чечни). Парламент вносит предложения о поправках к чеченской Конституции в Конституционное совещание республики, осуществляет законодательное регулирование в пределах своих полномочий и право законодательной инициативы в Государственной Думе, образует Счетную палату, избирает представителя в Совет Федерации, осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством.

Весьма интересной представляется организация государственной власти на период до избрания Президента и Парламента республики (Раздел второй республиканской Конституции - Заключительные и переходные положения). На этом этапе полномочия Президента исполняет глава администрации Чеченской Республики, а полномочия Парламента - Государственный Совет, в который по должности входят главы администраций городов Грозный, Аргун и Гудермес, районов республики, а также по одному представителю от названных административно-территориальных образований, избираемому на соответствующих сходах граждан. Такое своеобразное сочетание в Государственном Совете руководителей исполнительных органов и представителей населения представляется вполне обоснованным и, пожалуй, единственно возможным вариантом своеобразного аналога представительной власти на переходный период.

Подытоживая сказанное, необходимо отметить следующее. Республиканской Конституционной комиссии при активном содействии органов юстиции республики, Южного федерального округа и Министерства юстиции РФ удалось подготовить целостный конституционный документ, учесть практику конституционного законодательства других регионов и национально-историческую специфику Чечни. Неизбежные при этом отдельные погрешности обусловливают необходимость поиска законодательных путей их компенсации и преодоления.

"Конституция, принятая народом, - это основа политического урегулирования в Чечне, - отметил Президент РФ В. Путин в Обращении к жителям Чеченской Республики, - Конституция даст народу Чечни возможность самостоятельно налаживать свою жизнь. И реализовать ту самую широкую автономию в составе России, о которой сейчас так много говорят. Для этой же цели будет совместно подготовлен и заключен специальный договор между Федерацией и Республикой" (Российская газета, 18 марта 2003 г., N 50).

Применение конституционных норм предполагает их индивидуализацию, принятие правовых актов, обеспечивающих реализацию в конкретных жизненных ситуациях. Исходным в системе регионального законодательства, по моему мнению, предстоит стать широкомасштабному Договору Российской Федерации с Чеченской Республикой, направленному на восстановление Чечни и ее интеграцию в российскую федеративную систему. В рамках такого договора представляется возможным осуществить правовое регулирование широкого комплекса федеративных отношений между Россией и Чечней: закрепить принцип ограниченного суверенитета и субъектность в составе России, обозначить не отраженный в республиканской Конституции принцип единства исполнительной власти в Российской Федерации, определить подходы к формированию системы подразделений федеральных органов на территории республики, установить оптимальное соотношение взаимных прав, обязанностей и ответственности по предметам совместного ведения на переходный период восстановления Чеченской Республики и формирования ее как полноправного субъекта в составе России.

На этой основе предстоит серьезная работа по созданию республиканского законодательства, которое наполнит программные положения республиканской Конституции реальным содержанием и обеспечит необходимыми юридическими гарантиями Чеченскую Республику как демократическое и правовое государство.

В. Черепанов,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист РФ (г.Ставрополь)

"Российская юстиция", N 8, август 2003 г.