Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений по новому ГПК РФ (Я.Е. Парций, "Гражданин и право", N 4, 5 июль - октябрь 2003 г.)

Судопроизводство по делам, возникающим из публичных
правоотношений по новому ГПК РФ

Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ с 1 февраля 2003 г. введен в действие Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК). Одновременно утрачивает силу ГПК РСФСР, кроме гл.34-36 (обжалование и опротестование решений суда в кассационном и надзорном порядке), которые утрачивают силу с 1 июля 2003 г.

Учитывая, что с 1 сентября 2002 г. введен в действие новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК), будет полезно одновременно провести сравнительный анализ некоторых аналогичных норм двух кодексов. При этом автор исходит из того, что правила судопроизводства по упомянутым делам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должны в принципиальных положениях совпадать. Различия могут быть оправданны в тех случаях, когда это обусловлено спецификой соответствующей судебной системы, субъектным составом участников дел, характером рассматриваемых дел и т.д.

1. Категории дел, отнесенных к делам, возникающим из публичных правоотношений, и рассматриваемых судами общей юрисдикции, определены в ст.245 ГПК. Согласно указанной статье, к таким делам относятся дела: об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ (в данной работе не рассматриваются); иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В ст.245 ГПК не определено, о каких нормативных правовых актах идет речь. Этот вопрос уточнен в ст.251 ГПК - имеются в виду принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими правовыми актами.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума) разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под органами государственной власти следует понимать соответствующие государственные органы РФ и ее субъектов, уполномоченные законом издавать нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией. Под должностными лицами следует понимать должностных лиц указанных органов, а также органов местного самоуправления.

К иным делам, возникающим из публичных правоотношений, могут быть отнесены, в частности, дела об административных правонарушениях и об оспаривании ненормативных правовых актов. Перечень дел, указанных в ст.245 ГПК, в принципе не отличается о аналогичных, предусмотренных в ст.231 ГПК РСФСР. Вместе с тем в новом ГПК произошли определенные изменения, носящие скорее редакционный характер.

Перечисленные в ст.245 ГПК категории дел в целом совпадают с перечнем дел, обозначенных в разделе III АПК, как дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Вместе с тем следует отметить, что в АПК этот перечень является конкретным и исчерпывающим, тогда как в ГПК он является открытым. В связи с этим в ГПК кроме порядка рассмотрения дел отдельных категорий содержится более подробный общий порядок рассмотрения таких дел.

Необходимо также отметить различия по некоторым частным вопросам. В ст.245 и в других нормах подраздела III ГПК отсутствует упоминание и порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, хотя некоторые из них упомянуты в ст.27 ГПК. Следовательно, данные дела должны рассматриваться по общим правилам, установленным в гл.23 ГПК.

Важным в юридическом и в практическом плане является возможность оспаривания решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных служащих, предусмотренная в ст.245 ГПК. Согласно гл.24 АПК, оспариванию подлежат решения и действия (бездействие) только должностных лиц.

Между тем известно, что конкретные решения и действия по многим вопросам, затрагивающим права и интересы физических и юридических лиц, принимаются и совершаются именно упомянутыми служащими. Однако согласно АПК, их решения и действия не могут быть оспорены в арбитражном суде.

2. Подведомственность и подсудность дел, возникающих из публичных правоотношений, установлены в нормах гл.3 ГПК. Согласно ч.3 ст.22 ГПК, суды рассматривают и разрешают упомянутые в ст.245 ГПК дела, за исключением дел, отнесенных федеральным законом к ведению арбитражных судов.

Таким законом является АПК. Согласно разделу III этого кодекса, арбитражные суды рассматривают: дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; отнесенные к их подведомственности дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в указанной сфере; жалобы на решения по делам о привлечении указанных лиц к административной ответственности, принятые административными органами, дела о взыскании с упомянутых лиц обязательных платежей и санкций.

Все дела, подведомственные судам, кроме дел, отнесенных к подсудности мировых судей (ст.23 ГПК), военных судов (ст.25), верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономного округа (далее - областной суд) и Верховного Суда РФ, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Согласно ст.26 ГПК, областному суду в качестве суда первой инстанции подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ.

Верховный Суд РФ в соответствии со ст.27 ГПК в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об оспаривании:

- ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ;

- нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти.

Подведомственность и подсудность судам дел об административных правонарушениях регулируется Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП).

Подведомственность дел судьям определена в ст.23.1 КоАП в следующем порядке:

- часть 1 этой статьи содержит перечень статей, дела по которым рассматриваются судьями во всех случаях;

- часть 2 - перечень статей, дела по которым рассматриваются судьями, если орган или должностное лицо, которым поступило дело о соответствующем административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Представляется, что судья вправе отказаться от приема и рассмотрения дела только в том случае, если статья о соответствующем правонарушении не содержится в ч.2 ст.23.1.

Между судьями различных судов, согласно ч.3 ст.23.1, подведомственность дел распределена следующим образом:

- дела об административных правонарушениях по статьям, указанным в ч.1 и 2 этой статьи, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов;

- дела об указанных правонарушениях, по которым производство осуществляется в форме административного расследования, а также дела о правонарушениях, влекущих выдворение за пределы РФ, рассматриваются судьями районных судов;

- дела по особому перечню статей о правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, рассматриваются судьями арбитражных судов;

- в остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч.1 и 2 ст.23.1, рассматриваются мировыми судьями.

Таким образом, чтобы определить подведомственность дела соответствующему судье, должен быть проведен довольно сложный анализ по схеме:

- проверить правильность квалификации правонарушения;

- установить юридический статус привлекаемого к ответственности (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, должностное лицо, иной работник, гражданин);

- проверить, входит ли данная статья в перечни, предусмотренные частями 1, 2 и 3 ст.23.1;

- установить, относится ли совершенное правонарушение к тем, по которым в соответствии с областью законодательства, предусмотренной в ч.1 ст.28.7 КоАП РФ, может проводиться административное расследование;

- вынесено ли соответствующим должностным лицам определение (постановление прокурора) о проведении административного расследования.

В соответствии со ст.29.5 дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.

Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.

3. Лица, обращающиеся в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, именуются заявителями. Их права и обязанности определены в ст.35 ГПК и являются такими же, как и у других участников дел.

Участником дела, согласно ст.45 ГПК, может быть прокурор, если он обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований. При этом заявление в интересах гражданина может быть подано, только если он не может сам обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам. В отличие от ст.45 ГПК в аналогичной статье 52 АПК предусмотрены конкретные дела, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления. Причем без указанных оговорок в отношении граждан-предпринимателей.

Согласно ст.46 ГПК, с заявлением в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту неопределенного круга лиц могут обратиться органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане. Но только в случаях, специально предусмотренных законом.

Аналогичная статья 53 АПК предусматривает, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы могут обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Таким образом, по существу правила обоих кодексов в основном совпадают, но АПК исключает возможность обращения в защиту частных интересов предпринимателей.

В соответствии со ст.47 ГПК в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления до принятия решения судом первой инстанции могут вступить в дело по своей инициативе или по инициативе участников дела для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований. В случае необходимости и для достижения указанных целей упомянутые органы могут быть привлечены к участию в деле по инициативе суда.

4. Представительство в суде регулируется нормами гл.5 ГПК.

Принципиальное право граждан и организаций вести свои дела в суде через своих представителей закреплено в ст.48 ГПК. Согласно ст.49 ГПК, представителями могут быть дееспособные лица, имеющие надлежаще оформленные полномочия на ведение дела. Представителями не могут быть судьи, следователи, прокуроры, если они не представляют соответствующие органы или не являются законными представителями (ст.51 и 52 ГПК).

Дела организаций ведут в суде их органы в соответствии с полномочиями, предоставленными им федеральным законом, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами. Под органами организаций в данном случае имеются в виду их руководители, полномочия которых подтверждены документами, удостоверяющими служебное положение, и учредительными документами. Если полномочия представителя организации не могут быть подтверждены указанными документами, он должен иметь доверенность на ведение дела, подписанную руководителем организации или иным уполномоченным на это учредительными документами лицом и скрепленную печатью организации.

В доверенности полномочия представителя должны быть оговорены конкретно по каждому необходимому процессуальному действию.

Право адвоката на выступление в суде удостоверяется ордером, выданным в установленном порядке.

Доверенности, выдаваемые гражданами, могут быть удостоверены в нотариальном порядке либо соответствующими организациями, указанными в ч.2 ст.53 ГПК.

Вопросы представительства в арбитражных судах регулируются в АПК в принципе идентично ГПК. Вместе с тем имеются существенные отличия. Так, в ч.3 ст.59 АПК указана цель деятельности представителя: оказание юридической помощи представляемому лицу, что отсутствует в ГПК.

Согласно ч.5 ст.59 АПК, представителями организации, кроме ее руководителя и адвоката могут быть только лица, состоящие в штате организации. Представляется, что данное правило ограничивает законные права руководителя по управлению организацией. В ГПК такого ограничения нет.

В отличие от ст.51 ГПК перечень лиц, которые не могут быть представителями в арбитражном суде, определенный в ст.60 АПК, включает кроме судей, следователей, прокуроров также помощников судей и работников аппарата суда, что более соответствует цели данной нормы.

Более демократичной является и норма, содержащаяся в ч.6 ст.53 ГПК, о том, что полномочия представителя могут быть определены не только в упомянутом порядке, но также в устном заявлении, занесенном в протокол судебного заседания, или в письменном заявлении доверителя в суде.

5. Вопрос о доказательствах и доказывании является одним из центральных вопросов гражданского процесса.

Из многочисленных норм гл.6 ГПК, устанавливающих общие правила и особенности, относящиеся к отдельным видам доказательств, необходимо обратить внимание на следующее.

Под доказательствами понимаются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, подтверждающих или опровергающих утверждения сторон, имеющие значение для дела. Эти сведения могут быть получены из письменных и вещественных доказательств, объяснений участников дела, заключения эксперта, показаний свидетелей, аудио - и видеозаписи, иных документов и материалов. Все доказательства должны быть получены в порядке, предусмотренном федеральными законами. Доказательства, полученные с нарушением установленного порядка, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда.

Бремя доказывания соответствующих обстоятельств возлагается на участника дела, который на них ссылается. Основания для принятия оспариваемых правовых актов, решений, совершения действий (бездействия) подлежат доказыванию соответствующими органами или лицами, их принявшими (совершившими).

Участники дела вправе ссылаться только на те доказательства, с которыми другие участники дела были ознакомлены до начала судебного заседания. В этих целях предусмотрено правило о направлении участником дела копий документов, представляемых им в суд, другим участникам, если эти документы у них отсутствуют. Участник дела вправе обратиться в суд с ходатайством об истребовании доказательств от других лиц, если не может получить их самостоятельно.

Ходатайство должно быть обосновано в соответствии с требованиями ч.2 ст.57 ГПК.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, суд истребует доказательства от соответствующих органов и должностных лиц по своей инициативе.

Лицо, у которого истребуется доказательство, обязано в пятидневный срок со дня получения запроса известить суд о невозможности своевременно (или вообще) представить его с указанием причин. В случае невыполнения этой обязанности или непредставления доказательств по неуважительной причине на виновных должностных лиц или на граждан, не являющихся участниками дела, налагается штраф в размерах, установленных в ч.3 ст.57 ГПК.

Наложение штрафа не освобождает от обязанности представления истребуемого доказательства.

В этой связи следует указать на ст.315 УК РФ, согласно которой является преступлением злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора, решения суда или иного судебного акта.

Согласно ст.61 ГПК, не подлежат доказыванию обстоятельства дела, признанные судом общеизвестными, а также установленные вступившими в законную силу судебным актом арбитражного суда (по делу с участием тех же лиц), решением суда общей юрисдикции по гражданскому делу (относящиеся к участникам дела), приговором суда (по вопросам о том, имели ли место определенные действия и совершены ли они определенным лицом).

Важное практическое значение имеют правила оценки письменных доказательств, установленные в ч.7 ст.67 ГПК. Согласно этой норме, суд не может считать доказанными обстоятельства, подтверждаемые только копией письменного доказательства, если утрачен или не передан суду его оригинал, а копии, представленные участниками дела, не тождественны между собой и невозможно установить подлинное содержание оригинала с помощью других доказательств. Мотивы отказа в принятии письменного доказательства должны быть указаны в соответствующем судебном акте.

По обоснованному заявлению участника дела суд может принять меры по обеспечению доказательств в порядке, установленном в ст.64-66 ГПК.

6. Согласно правилам гл.9 ГПК, процессуальные действия совершаются в процессуальные сроки, установленные федеральным законом или назначенные судом. Участники дела утрачивают право на совершение процессуальных действий после истечения процессуального срока, а поданные заявления, жалобы и другие документы возвращаются без рассмотрения, если отсутствует ходатайство о восстановлении срока.

Суд может восстановить пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

В АПК для восстановления некоторых сроков предусмотрено дополнительное условие - соблюдение предельных сроков для восстановления (ст.259 и 276 АПК).

Заявление о восстановлении процессуального срока подается в соответствующий суд, в котором должно быть совершено процессуальное действие, одновременно с заявлением, жалобой или совершением иных процессуальных действий. Ходатайство рассматривается в судебном заседании, о месте и времени проведения которого участники дела должны быть извещены.

На определение суда о восстановлении или об отказе в восстановлении процессуального срока может быть подана частная жалоба.

Согласно АПК, ходатайство должно быть рассмотрено в пятидневный срок со дня поступления в судебном заседании без извещения участников дела, если иное не предусмотрено АПК. Об отказе в восстановлении срока выносится определение, которое может быть обжаловано (ст.117).

От восстановления пропущенного процессуального срока следует отличать его продление. Последнее возможно лишь в отношении процессуальных сроков, назначенных судом.

При восстановлении срока он восстанавливается на весь период, предусмотренный законом. Период, на который продлевается срок, установленный судом, зависит от усмотрения последнего.

Порядок исчисления процессуальных сроков определен в ст.107 и 108 ГПК.

7. Судебные штрафы, согласно ч.1 ст.105 ГПК, налагаются судом в случаях и размерах, предусмотренных настоящим кодексом.

Частью 2 указанной статьи установлено, что судебный штраф, наложенный на не участвующих в рассмотрении дела должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, организаций за нарушение предусмотренных федеральным законом обязанностей, взыскивается из личных средств указанных лиц.

В связи с данным правилом следует напомнить, что не все организации имеют такую категорию работников, как должностные лица; например, их не имеют частные коммерческие организации.

В данном случае можно воспользоваться примечанием к ст.2.4 КоАП, которое содержит определение понятия должностного лица и устанавливает, что руководители и другие работники организаций, где не может быть должностных лиц, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, а также индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Из рассматриваемой нормы логически следует, что штрафы, наложенные на должностных лиц, участвующих в рассмотрении дела, взыскиваются не из их личных средств, а, видимо, из средств, представляемых ими органов и организаций.

Маловероятно, что законодатель хотел установить такое различие между должностными лицами. Скорее всего, речь идет о неудачной редакции, что, тем не менее, создает определенную проблему. Кстати, в ст.97 ГПК РСФСР такое различие отсутствует.

Согласно ч.3 ст.105 ГПК, штраф налагается путем вынесения судом определения, копия которого направляется оштрафованному лицу. В отличие от АПК срок направления не установлен.

В соответствии с ч.1 ст.106 ГПК оштрафованный в течение десяти дней со дня получения копии определения может обратиться в суд, наложивший штраф, с заявлением о сложении или об уменьшении штрафа. Заявление рассматривается в судебном заседании в течение десяти дней. Оштрафованный извещается о времени и месте судебного заседания, однако его неявка не является препятствием к рассмотрению заявления. На определение суда об отказе в удовлетворении требования оштрафованного может быть подана частная жалоба.

Такой порядок, заимствованный из ГПК РСФСР (гл.8), вряд ли является целесообразным в условиях демократизации правосудия. Аналогичные правила в АПК отсутствуют.

Конкретные правонарушения, за которые может быть наложен судебный штраф, установлены следующими статьями ГПК: ч.3 ст.159, 349 (нарушение порядка в судебном заседании), ч.2 ст.168 (неявка по неуважительным причинам свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика), ч.4 ст.246 (неявка в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица явка которых признана судом обязательной по делам, возникшим из публичных правоотношений), ч.2 ст.249 (непредставление должностными лицами по требованию суда доказательств по делам, возникающим из публичных правоотношений).

Все упомянутые статьи содержат определенные размеры налагаемого штрафа (до десяти минимальных размеров оплаты труда - МРОТ).

К приведенному перечню правонарушений примыкает правонарушение, указанное в ч.3 ст.13 ГПК, согласно которой неисполнение судебного постановления, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Содержание понятия "неуважение к суду" при этом не раскрывается (кроме неисполнения постановления суда), и наказание за это правонарушение не устанавливается.

Обращение к федеральному законодательству показывает, что за указанные в ст.13 ГПК правонарушения установлена уголовная и административная ответственность.

Согласно ст.297 УК РФ, уголовная ответственность может наступить за неуважение к суду, выразившееся в оскорблении участников судебного разбирательства либо судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, а согласно ст.315 УК - за злостное неисполнение судебных актов, вступивших в законную силу.

КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение законного распоряжения судьи или судебного пристава о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила (ст.17.3). Очевидно, речь идет о нарушении правил, определяющих порядок в судебном заседании и установленных в ст.158 ГПК.

Таким образом, за аналогичные действия установлена административная ответственность в ГПК (ст.159 и 349) и в КоАП (ст.17.3), что недопустимо само по себе.

Что касается ответственности за упомянутые в ГПК другие правонарушения (неявка в судебное заседание различных лиц, непредставление доказательств), следует отметить, что она направлена на охрану того же объекта - нормальное осуществление судебного процесса, что и ст.17.3 КоАП. Все эти действия являются административными правонарушениями. Таким образом, никакой административной ответственности за неуважение к суду, кроме ст.17.3, в КоАП не установлено, а в силу ч.1 ст.2.1 КоАП она не может быть установлена в других законах, в том числе и в ГПК.

К этому следует добавить, что некоторые упомянутые в ГПК правонарушения, за которые может быть наложен штраф, предусматривались в ст.16.51 КоАП РСФСР, но не вошли в новый КоАП РФ.

В АПК (гл.11) предусмотрены в принципе аналогичные установленным в ГПК правонарушения, за которые может быть наложен судебный штраф. При этом размер штрафа за конкретные действия вообще не установлен, как это сделано в ГПК.

Необходимо также обратить внимание на различные решения вопроса об ответственности за неисполнение судебного постановления, а равно иное неуважение к суду в ГПК (ч.3 ст.13) и неисполнение судебных актов и требований арбитражных судов в АПК (ч.2 ст.16). Не говоря об очевидных различиях в содержании указанных норм, следует подчеркнуть принципиальное расхождение в законодательных источниках этой ответственности: ГПК указывает на федеральный закон, что исключает сам ГПК, а АПК - на этот кодекс и другие федеральные законы.

Выход из сложившейся ситуации, очевидно, состоит в том, чтобы все вопросы о штрафах изъять из АПК и ГПК и решить их в КоАП.

8. Порядок извещения участников дела и других лиц определен в гл.10 ГПК.

Извещение участников процесса или их вызов в суд осуществляется путем направления заказного письма или судебной повестки с уведомлением о вручении, телефонограммой, телеграммой или с использованием практически любых средств связи.

Извещение направляется по адресам участников, имеющимся в деле. В случае если адресат отказался от получения извещения, об этом вручающим лицом должна быть сделана отметка на уведомлении о вручении. При этом адресат считается извещенным о времени и месте судебного разбирательства или совершения отдельного процессуального действия.

Согласно АПК, извещение осуществляется путем направления копии судебного акта, а участники дела считаются надлежаще извещенными, если к началу судебного заседания суд располагает сведениями о получении адресатом копии судебного акта, а также в случаях, когда отказ от получения копии акта зафиксирован, либо адресат не явился за его получением, несмотря на почтовое извещение, либо копия судебного акта не вручена в связи с отсутствием адресата по его последнему известному адресу.

Об изменении адреса во время производства по делу участники обязаны сообщить суду. В случае отсутствия такого сообщения извещение посылается по последнему известному адресу и считается доставленным.

9. Общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в суде первой инстанции изложены в гл.23 ГПК.

Согласно ст.245 ГПК, дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по заявлениям граждан, организаций, прокурора. По другим делам состав заявителей не уточняется, но в ч.1 ст.247 ГПК указано, что ими могут быть заинтересованные лица.

Дела рассматриваются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально.

Под федеральным законом в данном случае, очевидно, необходимо понимать ГПК и иные законы.

В отличие от этого АПК решает данный вопрос более определенно, конкретно указывая в ст.17 случаи коллегиального рассмотрения дел в арбитражных судах всех инстанций.

Согласно ч.1 ст.246 ГПК, дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл.23-26 ГПК и в других федеральных законов.

Относящиеся к рассматриваемым делам основные общие правила искового производства были изложены выше.

Что касается особенностей, следует заметить, что аналогичная норма АПК (ч.1 ст.189) решает этот вопрос иначе. Если, согласно ГПК, особенности, установленные ГПК и другими федеральными законами, являются равноценными, то в соответствии с АПК иные правила судопроизводства, установленные федеральным законом, имеют преимущественное применение перед предусмотренными в АПК.

Следует признать, что правила АПК более точно и правильно решают этот принципиальный вопрос.

Представляется, что правило ч.1 ст.246 ГПК следует понимать в том смысле, что порядок судопроизводства определяется тем законом, который регулирует соответствующую категорию дел, возникающих из публичных правоотношений, и этот федеральный закон устанавливает не особенности искового судопроизводства, а специальные правила производства, например КоАП.

Необходимую ясность в понимание упомянутых норм ГПК внес Пленум Верховного Суда РФ.

В постановлении Пленума (п.9) разъяснено, что в соответствии с п.1 ч.1 ст.134 ГПК судья отказывает в принятии искового заявления, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. В соответствии с ч.1 ст.246 ГПК это правило применимо к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В этой связи важно подчеркнуть, что Пленум исходит из факта регулирования в ГПК правил не только собственно гражданского судопроизводства, но также иных правил, в частности по рассматриваемым делам, которые, следовательно, являются правилами гражданского судопроизводства в том смысле, что не являются правилами уголовного или административного судопроизводства. К сожалению, ни ГПК, ни Пленум не дают определения правовой природы этих правил судопроизводства.

Далее в постановлении Пленума указывается, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном в гл.25 ГПК, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) соответствующих органов и лиц, для которых федеральными законами (УПК, КоАП, АПК и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании п.1 ч.1 ст.134 ГПК.

В п.7 постановления Пленума разъяснено, что ГПК не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП.

Согласно ч.2 и 3 ст.246 ГПК, по рассматриваемой категории дел не применяются правила заочного производства (гл.22 ГПК) и суд не связан основаниями и доводами, указанными в заявлении.

Суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки они могут быть подвергнуты штрафу (ч.4 ст.246 ГПК).

Содержание заявления в суд определено в ст.247 ГПК. В данной статье установлено также, что предварительное обращение к вышестоящему органу или должностному лицу не является обязательным условием подачи заявления в суд. При установлении, что имеет место спор о праве, судья оставляет заявление без рассмотрения, а при нарушении правил подсудности - отказывает в принятии заявления. Судья также вправе отказать в принятии заявления или прекратить производство по делу, если имеется решение суда о том же предмете, вступившее в законную силу, либо имеется спор о праве.

В постановлении Пленума (п.10) разъяснено, что оставление заявления без рассмотрения в указанном случае возможно только в том случае, если дело останется подсудным тому же суду. Если подсудность изменяется, судья отказывает в принятии заявления. Если наличие спора о праве выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникшим из публичных правоотношений, то суд на основании ч.4 ст.1 ГПК применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч.3 ст.263 ГПК), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заинтересованным лицам их право разрешить спор в исковом порядке.

Согласно ст.249 ГПК, обязанность доказывания обстоятельств, являющихся основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на указанные органы и лиц, которые приняли оспариваемые акты и решения или совершили указанные действия (бездействие).

Представляется, что данное правило полностью распространяется на иные категории дел, возникших из публичных правоотношений.

Одной из особенностей производства по рассматриваемой категории дел является право суда истребовать необходимые доказательства по делу по собственной инициативе. Должностные лица, не исполнившие такое требование, могут быть подвергнуты штрафу.

10. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов регулируется нормами гл.24 ГПК.

Согласно ч.1 ст.251 ГПК, заявление гражданина, организации о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части может быть подано в соответствующий суд по подсудности, установленной в ст.24, 26, 27 ГПК. Заявления в районный суд подаются по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего оспариваемый акт.

В суде может быть оспорен нормативный правовой акт любого органа государственной власти РФ, ее субъектов, органа местного самоуправления или должностного лица при наличии следующих условий:

- принятый нормативный правовой акт должен быть опубликован в установленном порядке, поскольку в ином случае он считается не вступившим в законную силу;

- оспариваемым актом нарушаются права и свободы заявителя, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

С заявлением в суд может обратиться прокурор в соответствии со своей компетенцией.

В заявлении должно быть указано, какие права гражданина или организации нарушаются оспариваемым актом. Если данный акт не регулирует отношения с их участием, заявление не должно приниматься к производству суда (п.14 постановления Пленума).

В п.8 постановления Пленума разъяснено, что ГПК, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. С 1 февраля 2003 г. эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

Кроме указанных лиц с заявлением в суд о признании нормативного правового акта противоречащим закону вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что оспариваемым актом нарушена их компетенция.

Согласно п.15 постановления Пленума, под нарушением компетенции указанных лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение компетенции.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, рассматриваются этим судом. В соответствии со ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ этот Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ, в частности:

- федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

- законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

Требования к заявлению в суд определены в ст.131 (общие для любых заявлений) и в ч.5 и 6 ст.251 ГПК (дополнительные требования к заявлению об оспаривании нормативного правового акта).

Каких-либо сроков для обращения в суд по делам данной категории в ГПК не установлено.

Заявители, орган или должностное лицо, принявшие акт, извещаются о месте и времени судебного заседания.

Заявление рассматривается в течение месяца со дня подачи с участием всех заинтересованных лиц и прокурора. Суд вправе рассмотреть заявление без участия кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте заседания.

Отказ заявителя от своего требования не влечет прекращение производства по делу. Признание требования органом или должностным лицом для суда необязательно. В этом выражается публичный характер дел данной категории.

Если нормативный правовой акт, по мнению суда, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении заявления. В противном случае суд признает оспариваемый акт не действующим со дня его принятия или иного времени. В последнем случае соответствующее обоснование должно быть приведено в мотивировочной части решения.

Решение суда вступает в силу по истечении срока на кассационное обжалование, если оно не было обжаловано, а если было обжаловано - после рассмотрения дела судом кассационной инстанции (ст.209 ГПК).

Регулирование порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в АПК отличается большей детализацией, что вызвано более кратким по сравнению с ГПК изложением общих положений.

Основные правила рассмотрения дел данной категории по существу в обоих кодексах совпадают.

Вместе с тем имеются определенные различия. Прежде всего следует указать на различные условия подачи заявления и субъектный состав заявителей.

Согласно АПК, это организации и индивидуальные предприниматели, чьи права и интересы в сфере предпринимательства нарушены. По ГПК это могут быть граждане и организации, чьи права и свободы, гарантированные конституцией РФ и другими законами и актами, нарушены. При этом следует учитывать п.11 постановления Пленума, согласно которому характер правоотношений, регулируемых оспариваемым актом, значения не имеет. Исключением являются дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов. В последнем случае, отказывая в принятии заявления по мотиву подведомственности дела арбитражному суду, судья должен указать в определении федеральный закон, которым дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов.

Не совпадают формулировки требования заявителя при обращении в суд. Согласно ч.1 ст.251 ГПК, в заявлении должна быть изложена просьба о признании акта противоречащим закону, а согласно ч.2 ст.191 АПК - о признании акта недействующим.

Правда, в случае удовлетворения заявления в соответствии с ч.2 ст.253 ГПК оспариваемый акт будет признан недействующим, что и является конечной целью заявителя. Поэтому при обращении в суд или арбитражный суд целесообразно требовать признания акта противоречащим закону и недействующим.

Принципиально различаются правила о составе суда, рассматривающего дела данной категории: согласно ч.1 ст.246 ГПК, их рассматривает судья единолично, согласно ч.1 ст.194 АПК - коллегиальный состав суда.

Не совпадают и сроки рассмотрения указанных дел: согласно ч.2 ст.252 ГПК, дело должно быть рассмотрено в течение месяца со дня подачи заявления, согласно ч.1 ст.194 АПК - в течение двух месяцев со дня поступления заявления.

Следует обратить внимание на различный подход к решению вопроса о пределах рассмотрения заявления. Оба кодекса содержат нормы о том, что суд не связан доводами заявления. Однако ГПК (ч.3 ст.246) ограничивается констатацией этого факта, тогда как АПК (ч.5 ст.194) кроме этого указывает на обязанность арбитражного суда проверить оспариваемые положения в полном объеме. Данное правило имеет важное практическое значение в тех случаях, когда заявление составлено недостаточно квалифицированно.

Не совпадают также правила вступления в законную силу решения по делам данной категории: согласно ст.209 ГПК, оно вступает в силу в общем порядке после истечения срока на обжалование или рассмотрения дела судом второй инстанции, а согласно ч.4 ст.195 АПК - немедленно после принятия.

Различаются и сроки на подачу кассационной жалобы: по ст.338 ГПК - десять дней со дня принятия решения суда в окончательной форме, по АПК (ч.7 ст.195) - месяц со дня вступления решения в законную силу, т.е. со дня его принятия.

11. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регулируется главой 25 ГПК.

Предметом данной категории дел является оспаривание оперативных решений, действий (бездействия) многочисленных упомянутых органов и лиц, осуществляющих, в частности, контролирующие, регистрационные, разрешительные функции от имени государства (муниципальных образований) практически во всех областях деятельности граждан и организаций. К данной категории дел, очевидно, следует отнести и дела об оспаривании ненормативных правовых актов.

Согласно ст.254 ГПК, гражданин, организация вправе обратиться с заявлением по рассматриваемой категории дел непосредственно в суд или к вышестоящему в порядке подчиненности органу или лицу.

Предметная подсудность данных дел определяется по общим правилам, установленным в ст.24-27 ГПК.

В исключение из общего правила о рассмотрении гражданских дел по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации-ответчика гражданин вправе подать заявление по своему месту жительства или по месту нахождения органа или лица, принявшего оспариваемое решение (действие, бездействие). Организациям такого права не предоставлено.

В отдельных случаях дела рассматриваются по месту принятия решения (отказ в разрешении на выезд из РФ). Заявления военнослужащих об оспаривании решений, действий органов военного управления подаются в военный суд. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

В ст.255 ГПК уточнен характер решений, действий (бездействия), подлежащих оспариванию в порядке, установленном главой 25 ГПК. Это могут быть коллегиальные и единоличные решения, действия, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Как видно, в данной статье ничего не говорится об аналогичных или иных нарушениях прав организаций, хотя они признаются заявителями по делам данной категории наравне с гражданами. Не вдаваясь в выяснение причин такого решения, следует сделать вывод, что организации должны руководствоваться частью 1 ст.254 ГПК о праве подать заявление, если считают, что нарушены их права и свободы, в том числе с последствиями, установленными для граждан.

Согласно ст.255 ГПК, упомянутые дела подлежат оспариванию в порядке гражданского судопроизводства.

Что именно следует понимать под гражданским судопроизводством, в данном случае остается неясным. Следует ли из приведенной формулировки, что не может быть решений, действий указанных органов и лиц, которые оспариваются в каком-то ином порядке судопроизводства? Особое практическое значение приобретает ответ на данный вопрос в связи с указанием в ст.255 ГПК на такое следствие нарушения прав и свобод гражданина, как незаконное привлечение к ответственности. Во-первых, неясно, о какой ответственности идет речь (гражданской, административной, уголовной). Известно, что применение того или иного вида ответственности осуществляется по соответствующим правилам судопроизводства.

Законодательство РФ предусматривает, как известно, гражданское, административное, уголовное и конституционное судопроизводство. В свою очередь гражданское судопроизводство, в том числе ГПК, предусматривает следующие виды производства: приказное, исковое, по делам, возникающим из публичных правоотношений, особое производство по широкому кругу дел.

В этой связи необходимо обратить внимание, что в ГПК отсутствует какое-либо упоминание об административном судопроизводстве, а также о делах о привлечении к административной ответственности.

Несмотря на это обстоятельство, административное судопроизводство судами общей юрисдикции фактически все же должно применяться, например по делам об административной ответственности. Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по специальным правилам, которые не являются в буквальном смысле правилами гражданского судопроизводства.

С учетом изложенного и правила, предусмотренного в ч.1 ст.246 ГПК, следует сделать вывод, что под гражданским судопроизводством в ст.255 ГПК следует понимать судопроизводство, порядок которого изложен в подразделе III ГПК по упомянутым в нем делам.

Из изложенного также следует, что не обозначенные в ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные к компетенции судов общей юрисдикции, рассматриваются этими судами в порядке, установленном федеральным законом, в частности КоАП.

Регулирование затронутых вопросов в АПК отличается большей четкостью и последовательностью. В ст.29 этого Кодекса прямо указано, что возникающие из административных и иных публичных правоотношений дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства. При этом перечислены некоторые категории этих дел, включая дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий определенных органов и лиц, дела об административных правонарушениях.

Согласно ст.256 ГПК, гражданин вправе подать заявление в суд в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

Пропуск этого срока не является основанием для отказа в принятии заявления, но может явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

В отличие от ГПК в ч.4 ст.198 АПК указано, что пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен.

По делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, в таких случаях следует руководствоваться общими правилами восстановления пропущенных процессуальных сроков, установленными в ст.112 ГПК.

В ст.256 ГПК срок обращения в суд установлен только для граждан, но ничего не сказано о сроке обращения в суд организаций. Надо полагать, что упомянутый срок действует и для организаций.

Согласно ст.257 ГПК, заявления по делам данной категории должны быть рассмотрены в течение десяти дней с участием гражданина и органов, лиц, принявших решения, совершивших действия. Неявка надлежаще извещенных указанных лиц не является препятствием для рассмотрения дела.

В соответствии со ст.258 ГПК, признав заявление обоснованным, суд принимает решение об обязанности соответствующего органа, лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Аналогичная статья 201 АПК прежде всего в таких случаях предусматривает необходимость указать в решении на несоответствие решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту.

Согласно ч.7 ст.201 АПК, решения арбитражного суда по делам данной категории подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

В заключение данного раздела следует обратить внимание на одно обстоятельство, связанное с положением организаций при оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) соответствующих органов и лиц.

Если обратиться к ст.245 ГПК, определяющей дела, возникающие из публичных правоотношений, то обнаруживается следующее. По делам об оспаривании нормативных правовых актов организации упоминаются в числе заявителей наряду с гражданами. По делам об оспаривании решений и действий органов и лиц и по иным делам вообще не указано, кто является заявителем.

В ст.251 ГПК (специальной по нормативным актам) в числе заявителей также названы организации и граждане. В других статьях общих положений подраздела III (гл.23) и гл.24 (о нормативных актах) вместо граждан и организаций указывается на заявителей, заинтересованных лиц или лиц, обратившихся в суд с заявлением. Таким образом, понятно, что подать заявление могут гражданин и организация.

Иное положение в гл.25 ГПК (об оспаривании решений, действий). В ч.1 ст.254 возможными заявителями прямо названы граждане и организации. Если бы в последующих статьях эти заявители характеризовались каким-либо обобщающим термином, как это было сделано в гл.23, 24 ГПК, все было бы ясно.

Но как уже отмечалось в ст.255-258, упоминается только гражданин. Таким образом, указанные статьи формально не могут применяться к организациям. Однако понятно, что это было бы неправильно по существу, так как в данном случае граждане и организации не могут иметь различные права.

Разумеется, речь идет о нарушении прав и интересов организаций не в области предпринимательской деятельности, поскольку оспаривание решений (действий) в этой сфере подведомственно арбитражным судам.

Очевидно, произошла ошибка, которую необходимо исправить в законодательном порядке.

Я.Е. Парций,

заслуженный юрист РСФСР

"Гражданин и право", N 4, 5, июль - октябрь 2003 г.