Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 июня 2019 г. N Ф08-5090/19 по делу N А15-3856/2018

г. Краснодар

27 июня 2019 г.

Дело N А15-3856/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 июня 2019 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - Агентства по предпринимательству и инвестициям Республики Дагестан (ИНН 0571007025, ОГРН 1160571051300) - Далгатова М.А. (доверенность от 11.09.2018), Исаева И.А. (доверенность от 09.10.2018), от заинтересованного лица - Счетной палаты Республики Дагестан (ИНН 0541019538, ОГРН 1020502625912) - Керимова С.Г. (доверенность от 20.11.2018), рассмотрев кассационную жалобу Агентства по предпринимательству и инвестициям Республики Дагестан на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2019 по делу N А15-3856/2018 (судьи Параскевова С.А., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.), установил следующее.

Агентство по предпринимательству и инвестициям Республики Дагестан (далее - агентство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Счетной палате Республики Дагестан (далее - палата) о признании недействительными пунктов 18 и 62 представления от 07.08.2018 N 32 пр-03.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 07.12.2018 (судья Цахаев С.А.) заявление удовлетворено, пункты 18 и 62 представления счетной палаты от 07.08.2018 N 32 пр-03 признаны недействительными.

Судебный акт мотивирован нарушением порядка проведения палатой проверки, отсутствием у нее полномочий по контролю эффективного и целевого использования средств федерального бюджета, недоказанностью перечисленных в пунктах 18 и 62 представления от 07.08.2018 N 32 пр-03 нарушений.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 13.03.2019 решение суда от 07.12.2018 отменено, в удовлетворении заявления отказано.

Судебный акт мотивирован правомерностью проведения счетной палатой проверки в связи с обращением Управления Федеральной службы безопасности по Республике Дагестан, законностью и исполнимостью оспариваемого представления.

В кассационной жалобе агентство просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе.

Заявитель кассационной жалобы указывает на неправомерное проведение проверки палатой; отсутствие доказательств наличия нарушений, перечисленных в пунктах 18 и 62 представления от 07.08.2018 N 32 пр-03.

В отзыве на кассационную жалобу палата просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что по обращению Управления Федеральной службы безопасности по Республике Дагестан от 28.05.2018 N 4/6625 и в соответствии с планом работы на 2018 год, палата на основании распоряжения от 29.05.2016 N 71-р проверила целевое и эффективное использование агентством бюджетных средств на создание и развитие технопарка "Аврора", по результатам которой составила акт от 16.07.2018 и вынесла представление от 07.08.2018 N 32 пр-03.

В пункте 18 представления от 07.08.2018 N 32 пр-03 отражено, что кредиторская задолженность агентства по расчетам с контрагентами на 01.01.2017 года составляет 49 654,8 тыс. рублей, в том числе ООО "Газинжсети-техно" - 45 707,1 тыс. рублей. Проверкой установлено, что основания для отражения кредиторской задолженности за 2016 год перед ООО "Газинжсети-техно" в сумме 45 707,1 тыс. рублей отсутствовали. Из представленных документов (актов приемки выполненных работ формы КС-2 и справок о стоимости выполненных работ формы КС-3) следует, что указанные объемы работ общей стоимостью 45 707,1 тыс. рублей фактически оказаны и приняты только в июле 2017 года. Таким образом, в нарушение статей 9 и 10 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ) и Инструкции по ведению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н (далее - Инструкция), агентство исказило бюджетную отчетность на сумму 45 707,1 тыс. рублей.

Пунктом 62 представления от 07.08.2018 N 32 пр-03 установлено, что при сличении результатов контрольных обмеров с данными актов приемки выполненных работ по форме КС-2 и справок о стоимости выполненных работ по форме КС-3 по объекту "Создание и развитие технопарка, промышленного (индустриального) парка "Аврора" (местность "Уйташ") в Карабудахкентском районе Республики Дагестан" допущено завышение объемов выполненных работ общей стоимостью 19 399,9 тыс. рублей, чем нарушена статья 9 Закона N 402-ФЗ.

Агентство обжаловало пункты 18 и 62 представления в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из нарушения палатой порядка проведения проверки, установленного Регламентом счетной палаты Республики Дагестан от 18.05.2016 N 55 (далее - Регламент): удостоверения на право проведения контрольных мероприятий проверяющими вместе с распоряжением руководству агентства не представлены; на каждый проверяемый объект отдельно удостоверения не оформлялись, не представлены; в распоряжении о проведении проверки не указан соответствующий пункт плана работы счетной палаты; не обеспечено присутствие ответственных должностных лиц объекта контроля при проверке, контрольных обмеров выполненных работ и т.д.; промежуточные акты контрольных обмеров выполненных работ, изъятий проб и образцов не составлены; объяснительные должностных лиц объекта контроля не отобраны; промежуточные акты проверок на подпись руководителю объекта и для ознакомления не представлены и не направлены; расписки в получении или иные доказательства направления указанных документов агентству и иным заинтересованным лицам отсутствуют.

Суд первой инстанции также указал, что поскольку финансирование программ и мероприятий, изложенных в оспоренных пунктах представления счетной палаты, осуществляется из федерального бюджета, то проверка использования средств этого бюджета проводится только органами Федерального казначейства (что ими сделано), а не палатой.

Критикуя указанные в пункте 18 оспариваемого представления нарушения, суд первой инстанции отметил неуказание палатой первичных учетных документов, в которых допущено искажение бюджетной отчетности; отсутствие ссылок на пункт Инструкции, который нарушен.

По пункту 62 представления суд первой инстанции отметил, что в предложениях по принятию мер устранения выявленных нарушений не отражен размер завышения объемов выполненных работ, которые следует устранить. Проверка до 29.05.2018 проведена без законных оснований. Фактически счетная палата провела проверку в части расходования средств, выделенных из федерального бюджета, в размере 45 707 121 рубля 51 копейки, на что она не имела законных оснований.

Палата в своем представлении агентству, в предложениях по принятию мер устранения выявленных нарушений не указывает на необходимость принятия конкретных мер по исправлению нарушений.

Признавая выводы суда первой инстанции ошибочными, судебная коллегия исходила из того, что спорная проверка осуществлялась на основании федерального законодательства в порядке предоставления помощи специалистов, обладающих специальными познаниями в соответствии с частью 5 статьи 6, абзаца 2 части 5 статьи 15 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон N 144-ФЗ) в связи с обращением Управления Федеральной службы безопасности по Республике Дагестан от 28.05.2018 N 4/6625 (л. д. 34 т. 4).

Так, согласно части 5 статьи 15 Закона N 144-ФЗ законные требования должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, к которым такие требования предъявлены. Неисполнение законных требований должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо воспрепятствование ее законному осуществлению влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона N 144-ФЗ органам федеральной службы безопасности предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации.

В обращении Управления Федеральной службы безопасности по Республике Дагестан от 28.05.2018 N 4/6625 содержится просьба о проведении проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на создание и развитие технопарка "Аврора", возникшей в связи с оперативной необходимостью.

По этому обращению палата вынесла распоряжение от 29.05.2018 N 71-р о проведении в отношении агентства проверки с 29.05.2018 по 29.06.2018 (л. д. 95 т. 5).

Кроме того, планом работы счетной палаты на 2018 год предусмотрено проведение проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных агентству на реализацию государственных программ, в том числе на финансовое обеспечение выполнения функций государственного органа за 2016, 2017 годы (пункт 1.1.25.1; л. д. 49 т. 5).

Согласно частям 1, 4 и 6 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с Законом.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия по: контролю за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; организации и осуществлению контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ).

Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований (части 1 и 2 статьи 12 Закона N 6-ФЗ).

Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль. Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 13 Закона N 6-ФЗ).

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам (части 1 и 2 статьи 16 Закона N 6-ФЗ).

Аналогичные положения содержит и Закон Республики Дагестан от 15.11.2011 N 72 "О счетной палате Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований".

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 8 Закон Республики Дагестан от 15.11.2011 N 72 "О счетной палате Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" счетная палата осуществляет следующие контроль за исполнением республиканского бюджета Республики Дагестан и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Дагестан; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств республиканского бюджета Республики Дагестан, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных федеральным законодательством.

Согласно акту проверки на реализацию мероприятия "Создание и развитие технопарка, промышленного (индустриального) парка" предусмотрены средства как федерального, так и республиканского бюджетов (л. д. 117 т. 3).

Исходя из части 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

В силу пункта 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; направляются объектам контроля представления, предписания; направляются финансовым органам, уполномоченным в соответствии с Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой в целях Бюджетного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1 и 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса).

В рассматриваемом деле суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из наличия у палаты полномочий как у органа внешнего государственного финансового контроля применительно к пункту 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса и статей 9, 10 Закона N 6-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что выдача представления по устранению выявленных палатой в рассматриваемом случае нарушений относится к ее полномочиям.

Судебная коллегия, исходя из статей 10, 14, 17 и 18 Закона N 257-ФЗ обоснованно сочла доказанным палатой, что вышеуказанные нарушения повлияли на законность отдельных финансовых и хозяйственных операций, составление бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской отчетности при расходовании агентством федеральных и республиканских бюджетных средств (софинансирование 95 %. и 5% соответственно). В связи с этим выявленные палатой нарушения обладают признаками совершенных в сфере бюджетного законодательства, связанными именно с нерезультативностью и неэффективностью использования бюджетных средств.

При таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции о наличии у счетной палаты полномочий на проведение в отношение агентства проверки является обоснованным.

Судебная коллегия не установила существенные нарушения палатой Регламента, свидетельствующие о незаконности вынесенного представления, а также о нарушении прав и законных интересов проверяемого лица.

Так, согласно материалам дела, палата направляла агентству акт проверки в двух экземплярах на 212 листах с целью ознакомления с результатами проведенного контрольного мероприятия, о чем свидетельствует письмо от 17.07.2018 N 02-208/03, полученное агентством, согласно входящему штампу, в этот же день (л. д. 107 т. 3).

Таким образом, агентству предоставлено право ознакомления с актом проверки, на который поданы соответствующие возражения (письмо от 23.07.2018 N 47-1709/18, л. д. 106 т. 3).

Пунктом 1 статьи 19 Регламента предусмотрено право, а не обязанность направления руководителю проверяемого объекта уведомления о предстоящем проведении контрольного мероприятия.

Признавая вывод суда первой инстанции об отсутствии у счетной палаты полномочий на проведение в отношении агентства проверки ввиду ранее проведенной в отношении нее проверки Управлением Федерального казначейства по Республике Дагестан неверным, судебная коллегия правомерно отметила отсутствие законодательного запрета на проведения проверки разными государственными органами субъекта в отношении одного субъекта.

В части выявленных нарушений судебная коллегия отметила, что суд первой инстанции не установил отсутствие нарушений, указанных в пункте 18 представления, а агентство не опровергло его наличие соответствующими доказательствами. Суд апелляционной инстанции учел отсутствие расхождений в указании сумм кредиторской задолженности.

Судебная коллегия, признавая ошибочными выводы суда об отсутствии указанного в пункте 62 представления нарушения ошибочными, отметила наличие опечатки в промежуточном акте от 28.06.2018, где указано, что проверка начата 17.04.2018, тогда как проверка начата 29.05.2018. Это нарушение признано носящим характер опечатки (технической ошибки), что подтверждается материалами дела и не свидетельствует о незаконности представления.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно признал законным обжалуемое представление счетной палаты.

Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2019 по делу N А15-3856/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо