Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2019 г. N Ф08-7707/19 по делу N А63-15524/2018

г. Краснодар

09 сентября 2019 г.

Дело N А63-15524/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 4 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 9 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Мещерина А.И. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Управления ветеринарии Ставропольского края (ИНН 2634079886, ОГРН 1082635001723) - Грушевской Е.В. (доверенность от 01.03.2019), от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 2635078412, ОГРН 1052600261120) - Шуаева Р.Г. (доверенность от 09.01.2019), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республики на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 05.10.2018 (судья Русанова В.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Семенов М.У.) по делу N А63-15524/2018, установил следующее.

Управление ветеринарии Ставропольского края (далее - управление ветеринарии) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республики (далее - Управления Россельхознадзора по СК и КЧР) о признании недействительным приказа от 06.07.2018 N 97/01-01 "О проведении внеплановой выездной проверки исполнения управлением ветеринарии Ставропольского края переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии"; о признании незаконными действий, выразившихся в истребовании документов, изданных за период с 24.05.2016 по 09.07.2018; об обязании Управления Россельхознадзора по СК и КЧР устранить нарушения законных прав и интересов заявителя.

Решением суда от 05.10.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.05.2019, требования удовлетворены. Признан недействительным приказ Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01; признаны незаконными действия Управления Россельхознадзора по СК и КЧР, выразившиеся в истребовании документов, изданных за период с 24.05.2016 по 09.07.2018. Суд обязал Управление Россельхознадзора по СК и КЧР устранить нарушения законных прав и интересов управления ветеринарии.

Судебные акты мотивированы тем, что приказ Управления Россельхознадзора по СК и КЧР не отвечает признаку исполнимости; Управление Россельхознадзора по СК и КЧР необоснованно обязало управление ветеринарии за 7 рабочих часов предоставить заверенные копии документов за период с 24.05.2016 по 09.07.2018, не находящихся на хранении у заявителя в день начала проверки, в большей части находящихся в 32 подведомственных предприятиях, расположенных на всей территории Ставропольского края.

Управление Россельхознадзора по СК и КЧР обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 05.10.2018 и постановление апелляционной инстанции от 21.05.2019, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что внеплановая проверка назначена по поручению Правительства Российской Федерации, оспариваемый приказ издан в соответствии с требованиями законодательства; перечень истребованных документов соответствует пункту 16 Порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии", утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства и ветеринарии от 27.03.2014 N 100 (далее - Порядок N 100); уведомление о проверке вручено своевременно; у управления ветеринарии была возможность представить истребованные документы в установленный срок. Суды вышли за пределы заявленных требований, фактически проверили законность всех действий при проверке, тогда как оспаривались приказ о ее назначении и действия по истребованию документов. Отсутствуют мотивированные результаты оценки судом апелляционной инстанции всех представленных Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР доказательств, не указаны причины и мотивы, по которым суд принял либо отказал в принятии доказательств, выводы суда носят предположительный характер, что недопустимо при принятии арбитражным судом апелляционной инстанции судебного акта. Факт представления или непредставления управлению ветеринарии поручения от 26.06.2018 N АГ-П11-3694 не влияет на законность приказа о проверке.

В отзыве на кассационную жалобу управление ветеринарии считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Управления Россельхознадзора по СК и КЧР поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель управления ветеринарии в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить на основании следующего.

Как видно из материалов дела, Управление Россельхознадзора по СК и КЧР на основании поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Гордеева А.В. от 26.06.2018 N АГ-П11-3694 и приказа Россельхознадзора от 02.07.2018 N 681 "О проведении проверки" издало приказ от 06.07.2018 N 97/01-01 о назначении в отношении управления ветеринарии внеплановой выездной проверки по вопросу исполнения переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии.

Для достижения целей и задач проверки Управление Россельхознадзора по СК и КЧР обязало управление ветеринарии предоставить для проверки документы, изданные за период 24.05.2016 по 09.07.2018, в заверенных надлежащим образом копиях, со сроком их предоставления в день начала проверки - 10.07.2018 (пункт 2.12 Приказа). Срок проведения проверки - с 10.07.2018 по 23.07.2018.

Уведомление о проверке от 06.07.2018 вручено управлению ветеринарии 09.07.2018.

По результатам внеплановой проверки составлен акт от 11.07.2018, в котором отражено, что управление ветеринарии не предоставило к началу проверки документы, что свидетельствует о противодействии проверки.

Полагая, что приказ от 06.07.2018 N 97/01-01 и действия Управления Россельхознадзора по СК и КЧР, выразившихся в истребовании документов, изданных за период с 24.05.2016 по 09.07.2018, не соответствуют законодательству и нарушают права, управление ветеринарии обратилось в арбитражный суд.

Статьей 2 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) определено, что ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

В силу пункта 1 статьи 3.1 Закона о ветеринарии к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся: установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации (подпункт 1); отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации (подпункт 2).

Согласно подпункту 1 пункта 4 статьи 3.1 Закона о ветеринарии федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок.

Принятый в соответствии с данной статьей Порядок N 100 определяет процедуру организации и осуществления мероприятий по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии в части установления и отмены ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 2 Порядка). Контроль осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор) и ее территориальными органами (пункт 3 Порядка).

Суды двух инстанций сделали правильные выводы от том, что к спорным правоотношениям применяются положения статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184), а в части, не урегулированной данной статьей, - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), а также положения Порядка N 100.

Суд первой инстанции сделал вывод о том, что приказ Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01 принят с нарушением порядка проведения проверок, установленного статьей 29.2 Закона N 184-ФЗ, Законом N 294-ФЗ и Порядком N 100, не отвечает требованиям исполнимости. Управление Россельхознадзора по СК и КЧР нарушило и иные положения Порядка N 100 при проведении проверки.

Суд апелляционной инстанции признал неисполнимость приказа Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.018 N 97/01-01 и нарушение им пункта 17 и иных положений Порядка N 100 при издании приказа и проведении проверки.

Одновременно с этим суды установили следующее.

Основанием для издания приказа от 06.07.2018 N 97/01-01 о проведении внеплановой выездной проверки исполнения управлением ветеринарии переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии послужило поручение заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Гордеева А.В. от 26.06.2018 N АГ-П11-3694 и приказ Россельхознадзора от 02.07.2018 N 681 "О проведении проверки", изданный во исполнение данного поручения.

Согласно пункту 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ внеплановые проверки могут проводиться в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации.

Суд первой инстанции отметил, что в поручении заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Гордеева А.В. от 26.06.2018 N АГ-П11-3694 не указан предмет внеплановой проверки, не установлена форма и период внеплановой проверки, аналогичным образом не указаны эти сведения и в приказе Россельхознадзора от 02.07.2018 N 681 "О проведении проверки". Однако суд не указал, каким нормативных актом установлена обязанность фиксировать такие сведения в поручении Правительства Российской Федерации, не учел, что приказом Россельхознадзора России от 02.07.2018 N 681 "О проведении проверки" Управлению Россельхознадзора по СК и КЧР поручено организовать проведение именно внеплановой проверки исполнения управлением ветеринарии переданных полномочий по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории Ставропольского края.

Приказ Россельхознадзора России от 02.07.2018 N 681 "О проведении проверки" издан во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Гордеева А.В. от 26.06.2018 N АГ-П11-3694, части 4 статьи 3.1 Закона о ветеринарии, части 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ, Порядка N 100; постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору".

Проверке подлежали обязательные требования - часть 1 статьи 3.1 Закона о ветеринарии и иные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение ограничительных мероприятий (карантина) по заболеваниям, включенным в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утвержденный приказом Минсельхоза России от 19.12.2011 N 476.

В силу пункта 5 Порядка N 100 должностные лица Россельхознадзора и его территориальных органов при осуществлении мероприятий по контролю обязаны проводить проверку на основании приказа Россельхознадзора или его территориального органа о проведении такой проверки в соответствии с ее назначением.

Согласно решению суда первой инстанции Управление Россельхознадзора по СК и КЧР как орган осуществляющий контроль за деятельностью органа власти в части переданных полномочий вправе проводить внеплановую проверку в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, но с обязательным указанием в приказе на предмет проверки, который должен соответствовать требованиям Порядка.

Доказательства отсутствия такой информации в оспариваемом приказе Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01 судом первой инстанции не приведены.

Не соответствует материалам вывод суда первой инстанции о том, что Управление Россельхознадзора по СК и КЧР фактически провело плановую проверку за период 2 года с момента проведения плановой проверки, путем ее подмены на внеплановую.

Проверка назначается приказом Россельхознадзора или его территориального органа, которым определяются цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения, правовые основания проведения проверки, даты начала и окончания проведения проверки, фамилии, имена, отчества должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, перечень документов, представление которых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия, необходимо для достижения целей и задач проверки (пункт 7 Порядка N 100).

В приказе Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01 предмет внеплановой выездной проверки зафиксирован в соответствии с приказом Россельхознадзора России от 02.07.2018 N 681 "О проведении проверки" - исполнение управлением ветеринарии переданных полномочий по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории Ставропольского края на основании части 4 статьи 3.1 Закона о ветеринарии, части 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ, Порядка N 100; постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору".

В соответствии с приказом Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01 в отношении управления ветеринарии назначена внеплановая выездная проверка, что не противоречит пункту 4 Порядка N 100 о том, что контроль в отношении органа власти в части переданных полномочий осуществляется в форме документарных и выездных, плановых и внеплановых проверок.

Суд первой инстанции сделал вывод о том, что Управление Россельхознадзора по СК и КЧР фактически провело документарную проверку путем подмены выездной проверки на документарную проверку, что незаконно в отсутствие приказа о ее проведении (Порядок N 100 предусматривает представление надлежащим образом заверенных копий документов при проведении не выездной проверки, а исключительно документарной проверки), указав следующее: перечень истребованных документов за период с 24.05.2016 по 09.07.2018 в надлежаще заверенных копиях определен пунктом 2.11 оспариваемого приказа; отдельный мотивированный запрос не составлялся.

Данный вывод сделан на основе неправильного истолкования и применения нормы права.

В силу части 1 статьи 12 Закона N 294-ФЗ предметом выездной проверки являются в том числе сведения, содержащиеся в документах проверяемого лица.

В соответствии с частью 5 статьи 12 Закона N 294-ФЗ руководитель юридического лица обязан предоставить должностным лицам органа государственного надзора, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам.

Согласно пункту 6 Порядка N 100 должностные лица Россельхознадзора и его территориальных органов при проведении мероприятий по контролю при осуществлении выездной проверки имеют право знакомиться с документами и иными необходимыми для проведения проверки материалами; осуществлять проверку мероприятий, проведенных органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении переданных полномочий.

Полномочие должностных лиц Россельхознадзора или его территориального органа знакомиться с конкретными документами и информацией, используемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими переданных полномочий по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъектов Российской Федерации, за период с даты завершения проведения предыдущей плановой проверки до даты начала текущей проверки, установлено пунктом 16 Порядка N 100 при проведении как документарной, так и выездной проверки.

Документарная проверка ограничивается правом истребовать и изучать документы, сведения и необходимые объяснения представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия (пункт 14 Порядка N 100).

Тогда как такое право в ходе выездной проверки сопряжено с посещением проверяемого органа государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, по месту его нахождения (пункт 15 Порядка N 100), при этом форма рассмотрения документов и информации, перечисленных в пункте 16 Порядка N 100, - путем ознакомления с оригиналами или надлежаще оформленными копиями, не регламентирована и применяется по усмотрению самого органа, инициирующего проверку. Обязанность составления мотивированного запроса документов при проведении выездной проверки нормативно не предусмотрена.

Проверяя ненормативный акт на соответствие принципу исполнимости, судебные инстанции установили, что в соответствии с пунктом 17 Порядка N 100 документы для проведения документарной проверки представляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия, в Россельхознадзор или его территориальный орган в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса; в пункте 2.12 приказа Управления Россельхознадзора СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01 установлено требование представить в день начала проверки - 10.07.2018, то есть, установлен иной срок как с даты издания приказа, так и с даты его вручения (уведомление о начале проверки с приложением приказа от 06.07.2018 N 97/01-01 вручено проверяемому лицу 09.07.2018 в 9 часов 45 минут, то есть за 24 часа до проверки, чем нарушено право проверяемого лица представить документы в срок, установленный пунктом 17 Порядка; оспариваемым приказом в совокупности с уведомлением фактически установлена обязанность представить документы в течение 7 рабочих часов, что не соответствует принципу исполнимости). При этом, как отметили судебные инстанции, основное количество запрошенных документов хранится не в управлении ветеринарии, а в архиве 32 подведомственных учреждений, поскольку является документооборотом каждого из 32 самостоятельных юридических лиц. В управлении ветеринарии подлежат хранению документы, издаваемые самим управлением ветеринарии и являющиеся его документооборотом, ввиду чего оно запросило истребованную документацию в заверенных копиях у 32 подведомственных учреждений.

Между тем в пункте 2.11 оспариваемого приказа Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 N 97/01-01 фактически дословно воспроизведен перечень документов и информации, прямо названных в пункте 16 Порядка N 100, который презюмирует как наличие этих документов и информации у проверяемого органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и полномочие проверяющего рассматривать такие документы и информацию при выездной проверке. При таких обстоятельствах истребование Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР в пункте 2.11 оспариваемого приказа у управления ветеринарии документов и информации, прямо перечисленных в пункте 16 Порядка N 100, являлось не только правом, но и обязанностью Управления Россельхознадзора по СК и КЧР, и на этом основании данный приказ и оспариваемые действия Управления Россельхознадзора по СК и КЧР не могли быть признаны недействительными (незаконными). Не представлены и судами не установлены доказательства того, что истребованные у управления ветеринарии документы не относились к предмету или периоду проверки - проверки исполнения им переданных полномочий по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъектов Российской Федерации за период с даты завершения проведения предыдущей плановой проверки до даты начала текущей проверки, как это предписывает пункт 16 Порядка N 100.

Пунктом 17 Порядка N 100 установлен срок представления документов только для проведения документарной проверки - 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса. Отсутствие в Порядке N 100 срока представления документов при выездной проверке обусловлено как целями и задачами такой проверки, так и проведением проверки органа государственной власти субъекта Российской Федерации по месту его нахождения, презумпцией наличия таких документов в месте его нахождения.

Определенный судами срок представления запрошенных документов при выездной проверке - 10 дней с даты вручения запроса - не корреспондируется с содержанием пункта 13 Порядка N 100 о максимальном сроке проведения проверки, который не может превышать десяти рабочих дней. Сложность проверки, количество и объем проверяемой информации является основанием лишь для процедуры продления срока проверки.

Чем предусмотрена обязанность проверяющих назначить иной срок представления копий документов в пределах установленного десятидневного срока проверки, какой срок следует считать разумным, суды не указали.

Кроме того, как следует из представленных в дело документов, управление ветеринарии уже 11.07.2018 (10.07.2018 - назначенный срок представления запрошенных документов) заявило о готовности (а, значит - и возможности) передать на рассмотрение Управления Россельхознадзора по СК и КЧР документы, относящиеся к предмету проверки, умолчав о конкретном перечне таких документов и в конечном итоге так и не передав ничего (т. 4, л. д. 74 - 76, 78, 79 - 80).

Невручение управлению ветеринарии одновременно с уведомлением о проведении проверки поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Гордеева А.В. от 26.06.2018 N АГ-П11-3694, последующие обращения управления ветеринарии за информацией и разъяснениями, сообщение им о неисполнимости оспариваемого приказа в столь короткий срок, иные обращения управления ветеринарии и дальнейшие действия должностных лиц проверяющего и проверяемого органа, как и неуведомление губернатора Ставропольского края о предстоящей проверке управления ветеринарии не могут свидетельствовать о незаконности приказа о назначении проверки управления ветеринарии и действий по истребованию документов у него, поскольку относятся к иным (последующим) действиям (бездействиям) в ходе проверки и в любом случае не входят в предмет доказывания по делу с учетом определенных управлением ветеринарии способа защиты и заявленных требований.

Суды вышли за пределы заявленных требований, фактически проверили законность всех действий (бездействий) при проверке, тогда как управление ветеринарии оспаривало лишь приказ о ее назначении и действия по истребованию документов.

Учитывая изложенное, суды пришли к неверному выводу о недействительности приказа от 06.07.2018 N 97/01-01 и незаконности действий, выразившихся в истребовании документов, изданных за период с 24.05.2016 по 09.07.2018.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты надлежит отменить как принятые без учета требований норм права.

Поскольку судебными инстанциями все обстоятельства по делу установлены и не требуется их дополнительного исследования, суд кассационной инстанции считает необходимым, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 05.10.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 по делу N А63-15524/2018 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

А.И. Мещерин М.В. Посаженников