Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 сентября 2019 г. N Ф08-7950/19 по делу N А53-31603/2018

г. Краснодар

19 сентября 2019 г.

Дело N А53-31603/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Мещерина А.И. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - автономной некоммерческой организации "Центр координации поддержки экспортоориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства Ростовской области" (ИНН 6163113192, ОГРН 1126100005899) - Гавриленко Е.В. (доверенность от 10.09.2019), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства экономического развития Ростовской области (ИНН 6163053585, ОГРН 1026103170917) - Глущенко С.В. (доверенность от 10.09.2018), Егоровой Е.Г. (доверенность от 27.05.2018), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ИНН 6163030517, ОГРН 1026103280060), извещенного о месте и времени судебного разбирательства, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.12.2018 (судья Лебедева Ю.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2019 (судьи Соловьёва М.В., Ефимова О.Ю., Филимонова С.С.) по делу N А53-31603/2018, установил следующее.

АНО "Центр координации поддержки экспортоориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства Ростовской области" (далее - организация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Ростовской области (далее - управление) от 01.08.2018 N 5823-12/23-16.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство экономического развития Ростовской области (далее - министерство).

Решением суда от 20.12.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 17.06.2019, представление управления от 01.08.2018 N 5823-12/23-16 признано недействительным. С управления в пользу организации взыскано 3 тыс. рублей государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы отсутствием у управления полномочий проверки организации и вынесения по ее результатам представления. Организация не является участником бюджетного процесса, самостоятельным объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в то время как представление выносится при выявлении нарушений бюджетного законодательства.

В кассационной жалобе управление просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить.

Заявитель кассационной жалобы считает ошибочным вывод суда об отсутствии у него полномочий по проверке организации и наличии таковых исключительно при нецелевом использовании бюджетных средств. Организация в порядке софинансирования бюджета Ростовской области получила средства федерального бюджета (бюджетные средства), имеющие целевой характер, и стало субъектом бюджетных правоотношений, участником расходов бюджета, приобрела статус объекта финансового контроля, в отношении которого проведена плановая проверка. Одновременно с проверкой организации проверялся и главный распорядитель бюджетных средства (министерство). Проверка организации является самостоятельной, не относится к встречной. Организация является самостоятельным объектом контроля, поскольку получив бюджетные средства, обязана подтвердить правомерность их расходования, а в случае выявления нарушений несет ответственность в соответствии с действующим законодательством. Объектами контроля участники и лица, не участвующие в бюджетном процессе. Несмотря на то, что средства федерального бюджета предоставлены организации министерством, правоотношения между главным распорядителем бюджетных средств, органом государственного финансового контроля и организацией в части соблюдения последней условий, целей и порядка, определенных при представлении бюджетных средств, регулируются бюджетным законодательством, а также условиями договора о предоставлении средств из бюджета.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, управление в соответствии с приказом от 25.05.2018 N 535 провело внеплановую выездную проверку использования организацией средств федерального бюджета, предоставленных по подпрограмме "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", по результатам которой составило акт проверки от 29.06.2018, где зафиксированы следующие нарушения:

- организация оплатила за счет средств субсидии 53 консультаций представителей малого и среднего предпринимательства Ростовской области по вопросам организации внешнеэкономической деятельности с 22.12.2016 по 31.03.2017, не подтвержденных как факт оказания услуги журналом регистрации консультаций по ведению ВЭД (нарушены статьи 78, части 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс); части 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете"; пункта 9 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999); статьи 3 "Направления расходования средств субсидии" договора о предоставлении субсидии на обеспечение деятельности организации от 06.09.2016 N 1 (далее - договор от 06.09.2016 N 1), заключенного при реализации Соглашения между министерством и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства от 13.07.2016 N 060-МБ-16; пунктов 1.5 и 3 договора возмездного оказания информационно-консультационных услуг по тематике внешнеэкономической деятельности N 95, заключенного с Торгово-промышленной палатой Ростовской области 22.12.2016);

- организация направила в министерство отчеты о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии по состоянию на 01.01.2017, 01.04.2017, 01.07.2017, 01.10.2017 и 01.01.2018 с недостоверными (завышенными) значениями показателей результативности (нарушены статьи 78, части 3 статьи 132 Кодекса; пункт 9 Правил N 999; пункт 2.1.5 статьи 2 "Права и обязанности Сторон" договора от 06.09.2016 N 1).

По результатам рассмотрения акта проверки управление вынесло представление об устранении выявленных нарушениях от 01.08.2018 N 5823-12/23-16.

Организация обжаловала представление в арбитражный суд.

Статьей 270.2 Кодекса предусмотрено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением Кодексом понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Судебные инстанции установили, что организация не относится к участникам бюджетного процесса и субъектам, перечисленным в статье 6 Кодекса как получатели бюджетных средств.

Статьей 78.1 Кодекса установлены специальные нормы, касающиеся предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, исходя из которых в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

В соответствии с уставом предметом деятельности организации является оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в осуществлении внешнеэкономической деятельности.

Целью создания организации является оказание услуг по предоставлению информационно-аналитической, консультационной, организационной, финансовой и иной поддержки внешнеэкономической деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства Ростовской области, содействие их выходу на иностранные рынки. Организация учитывает в своей работе приоритетные задачи по развитию внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, сформулированные в программных документах Правительства Российской Федерации, и осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии с Министерством экономического развития Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Ростовской области, торговыми представительствами Российской Федерации в иностранных государствах, общественными объединениями предпринимателей.

В 2016 году министерство из федерального бюджета бюджету Ростовской области предоставило субсидию на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в размере 282 136 926 рублей, в том числе на обеспечение деятельности организации - 12 745 тыс. рублей.

Субсидии предоставлены организации в рамках заключенного с министерством договора от 06.09.2016 N 1, предметом которого является предоставление субсидии организации (получателю субсидии) на цели, установленные приказом министерства от 25.03.2015 N 167 "Об утверждении условий конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, и требования к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства", а также в целях информационно-аналитической, консультационной и организационной поддержки внешнеэкономической деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, содействия выходу экспорториентированных малых и средних предприятий на иностранные рынки.

Статьей 306.1 Кодекса бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В главе 30 Кодекса названы виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, а именно: нецелевое использование бюджетных средств (статья 306.4); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (статья 306.5); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (статья 306.6); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (статья 306.7).

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Кодекса).

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Кодексом; денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения; бюджетные полномочия - установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (статья 6 Кодекса).

Под субсидиями, предоставляемыми юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам, понимаются предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе денежные средства в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (статья 78 Кодекса).

Судебные инстанции обоснованно указали, что после списания в установленном порядке денежной субсидии с единого счета бюджета и ее зачисления на счет организации эти денежные средства утратили статус средств соответствующего бюджета и на них не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и статьи 306.4 Кодекса.

Поскольку организация не является получателем бюджетных средств в смысле, придаваемом статьей 6 Кодекса, на нее не распространяются и бюджетные полномочия управления.

Согласно подпункту "ж" пункта 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила) объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются юридические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.

Суд учел, что предметом договора от 06.09.2016 N 1 является предоставление средств из областного (регионального) бюджета, при этом Правила не содержат положений по наличию у управления полномочий проверять соблюдение организацией условий договоров о предоставлении средств из областного (регионального) бюджета.

Субсидия, полученная налогоплательщиком из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которой являлись в том числе и целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета, не может рассматриваться как субсидия, предоставленная из федерального бюджета (определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2015 N 310-КГ15-8772).

Таким образом, организация не является объектом контроля управления в смысле, придаваемом подпунктом "ж" пункта 7 Правил.

Согласно пункту 2 статьи 266.1 Кодекса органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

При этом главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета организация не является. В силу Кодекса обязанность проверять соблюдение некоммерческими организациями целей предоставления субсидий закреплена за главными распорядителями бюджетных средств, предоставившими субсидию.

Абзацем 2 пункта 2 статьи 266.1 Кодекса установлено, что государственный финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета, в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.

Суд учел, что организация не является участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением, государственным (муниципальным) унитарным предприятием, государственной корпорацией и государственной компанией и коммерческой организацией с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах, ввиду чего пришел к правильному выводу о том, что организация не является хозяйственным товариществом и обществом с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, государственный финансовый контроль соблюдения организацией условий предоставления средств из бюджета мог осуществляться в рассматриваемом случае лишь в процессе проверки управлением министерства как главного распорядителя бюджетных средств, предоставившего их организации.

В связи с этим довод управления о наличии у организации статуса самостоятельного объекта контроля и наличием полномочий проверять соблюдение бюджетного законодательства правомерно отклонен судом как основанный на неправильном толковании норм права.

Доводы управления о включении организации включена в план проверок, а главный распорядитель также подвергался контролю, обоснованно отклонен судами, поскольку исходя из установленных норм права организация не являлась самостоятельным объектом контроля.

Довод управления о софинансировании организации из бюджета Ростовской области (получила средства федерального бюджета) суд обоснованно отклонил.

С учетом изложенного вывод суда об отсутствии у управления в рассматриваемом случае полномочий по проведению проверки и вынесению по результатам ее проведения представлению организации основан на правильном применении норм права к установленным им фактическим обстоятельствам. Организация в рассматриваемом случае не является участником бюджетного процесса, самостоятельным объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в то время как представление подлежит вынесению при выявлении нарушений бюджетного законодательства.

Следовательно, суд сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемое предписание управления выдало с нарушением закона, ненадлежащему субъекту, оно нарушает права и законные интересы организации.

Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.12.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2019 по делу N А53-31603/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

А.И. Мещерин Т.В. Прокофьева