Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 сентября 2019 г. N Ф08-8261/19 по делу N А53-23301/2018

г. Краснодар

19 сентября 2019 г.

Дело N А53-23301/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 сентября 2019 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - автономной некоммерческой организации - микрофинансовая компания "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" (ОГРН 1166100051809, ИНН 6164109350) - Мазур Е.А. (доверенность от 20.03.2019), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства экономического развития Ростовской области (ИНН 6163053585, ОГРН 1026103170917) - Глущенко С.В. (доверенность от 10.09.2018), Егоровой А.Г. (доверенность от 27.05.2018), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ОГРН 1026103280060, ИНН 6163030517), извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 23392 9, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2019 (судья Твердой А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2019 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Филимонова С.С.) по делу N А53-23301/2018, установил следующее.

АНО МФК "РРАПП" (далее - агентство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области (далее - управление) о признании недействительным представления от 05.07.2018 N 58-2312/23-15.

Определением суда от 03.10.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство экономического развития Ростовской области (далее - министерство).

Решением суда от 18.02.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 20.06.2019, представление управления от 05.07.2018 N 58-2312/23-15 признано недействительным. С управления в пользу агентства взыскано 3 тыс. рублей государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы отсутствием у управления полномочий по проведению проверки и вынесению агентству представления, поскольку последнее не является ни участником бюджетного процесса, ни самостоятельным объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в то время как представление подлежит вынесению при установлении нарушений бюджетного законодательства.

В кассационной жалобе управление просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить.

Заявитель кассационной жалобы считает неверным применение к установленным по делу обстоятельствам правового подхода, изложенного в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2015 N 310-КГ15-8772. Суд сделал ошибочный вывод о возможной ответственности агентства исключительно за нецелевое использование бюджетных средств. Агентство в порядке софинансирования бюджета Ростовской области получило средства федерального бюджета, имеющие целевой характер, и стало субъектом бюджетных правоотношений, участником расходов бюджета, приобретя статус объекта финансового контроля, в отношении которого проведена плановая проверка. Одновременно с проверкой агентства проверялся и главный распорядитель бюджетных средств (министерство). Проверка агентства является самостоятельной, не относится к встречной. Оно является самостоятельным объектом контроля, поскольку получив бюджетные средства, обязано подтвердить правомерность их расходования, а в случае выявления нарушений несет ответственность в соответствии с действующим законодательством. Объектами контроля являются как участники, так и не участники бюджетного процесса. Несмотря на то, что средства федерального бюджета предоставлены агентству министерством, правоотношения между главным распорядителем бюджетных средств, органом государственного финансового контроля и агентством в части соблюдения последним условий, целей и порядка установленных при предоставлении бюджетных средств регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующим бюджетные правоотношения, а также условиями договора о предоставлении средств из бюджета.

В отзывах на кассационную жалобу министерство и агентство просят оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что управление в соответствии с приказом от 30.03.2018 N 345 провело плановую проверку соблюдения условий предоставления и использования агентством средств из федерального бюджета в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" за период с 01.01.2017 по 31.12.2017, по результатам которой составила акт проверки от 30.05.2018. Актом зафиксировано следующее:

- в нарушение подпункта 4.3.5 договора займа от 06.09.2017 N 134-17-ЗН ИП Ильгов С.А. использовал заем позднее 06.12.2017, нарушение срока составило 23 календарных дня;

- в нарушение подпункта 4.3.6 договоров займа от 18.08.2017 N 123-17, 115-17-ЗН, 116-17-ЗН, 117-17-ЗН, 118-17-ЗН, 119-17-ЗН, 120-17-ЗН, 121-17-ЗН, 122-17-ЗН, 124-17-ЗН, 24.08.2017 N 127-17, 06.09.2017 N 134-17, 07.09.2017 N 135-17, 136-17, 08.09.2017 N 137-17, 13.09.2017 N 139-17-ЗН, 22.09.2017 N 148-17, 12.10.2017 N 165-17-ЗН, 166-17-ЗН, 13.10.2017 N 171-17-ЗН, 168-17, 16917, 20.10.2017 N 178-17-ЗН, 179-17-ЗН, 180-17-ЗН, 181-17-ЗН, 182-17-ЗН, 183-17-ЗН отчеты о целевом использовании заемных средств предоставлены заемщиками в агентство с нарушением срока, установленного подпунктом 4.3.6 договоров займа, от 2 до 100 рабочих дней;

- в нарушение подпункта 2.1.2 пункта 2.1 раздела 2 договора от 07.08.2017 N 3 агентство не обеспечило выполнение обязанности в 2017 году по созданию и приросту 25 рабочих мест, в том числе: создание не менее 15 рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства; прирост среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства не менее 10 рабочих мест;

- в нарушение подпункта 2.1.4 пункта 2.1 раздела 2, абзаца 2 пункта 4.1 раздела 4 договора от 07.08.2017 N 3 агентство предоставило в министерство недостоверные сведения о достижении показателя результативности (выполненных обязательствах, установленных подпунктом 2.1.2 пункта 2.1 раздела 2 договора от 07.08.2017 N 3);

- в нарушение пункта 3.1 раздела 3 Положения о порядке предоставления имущественного взноса агентству на развитие программы микрофинансирования, утвержденного приложением к постановлению Правительства Ростовской области от 09.08.2013 N 493 (в редакций постановления Правительства Ростовской области от 07.06.2017 N 419) в подпункте 2.1.4 пункта 2.1 раздела 2 договора от 07.08.2017 N 3 установлен срок предоставления министерству отчета о результатах мониторинга целевого и эффективного использования субсидии, несоответствующий действующему законодательству Ростовской области;

- в нарушение подпункта 2.1.4 пункта 2.1 раздела 2 договора от 07.08.2017 N 3 отчет о результатах мониторинга целевого и эффективного использования субсидии представлен в министерство с нарушением установленного срока на два календарных дня, а именно: представлен - 11.01.2018, следовало представить - 09.01.2018;

- в нарушение абзаца 2 пункта 4.1 раздела 4 договора от 07.08.2017 N 3 ежемесячные отчеты об использовании субсидии и достижения показателей результативности (целевых показателей) за август, ноябрь и декабрь 2017 года представлены агентством в министерство с нарушением установленных сроков от 2 до 4 дней.

Не согласившись с выводами управления, агентство представило письменные возражения на акт проверки.

По результатам рассмотрения акта проверки и возражений агентства управление вынесло представление о выявленных нарушениях от 05.07.2018 N 58-23-12/23-15, которым предложило рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок по 01.10.2018 включительно, в том числе: усилить контроль за соблюдением условий договоров займа, заключенных между агентством и субъектами малого и среднего предпринимательства; усилить контроль за соблюдением обязательств, принятых агентством в рамках договора от 07.08.2017 N 3; усилить контроль за достоверностью сведений о достижении показателей результативности (выполненных обязательств, установленных подпунктом 2.1.2 пункта 2.1 раздела 2 договора от 07.08.2017 N 3), предоставляемых в министерство, использования имущественного взноса в виде субсидии из федерального бюджета в рамках договора от 07.08.2017 N 3; усилить контроль за соблюдением сроков предоставления отчетов, установленных договором от 07.08.2017 N 3, в министерство.

Агентство обжаловало представление в арбитражный суд.

При рассмотрении дела суд обоснованно исходил из следующего.

Статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) предусмотрено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением Кодекс понимает документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Судебные инстанции сочли агентство не относящимся к участникам бюджетного процесса и субъектам, указанным в статье 6 Кодекса получателями бюджетных средств.

Статьей 78.1 Кодекса установлены специальные нормы, касающиеся предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, согласно которым в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Согласно уставу агентство является унитарной некоммерческой организацией, не имеющей членства и созданной на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц в целях предоставления услуг в сфере поддержки и развития предпринимательства. Учредителем агентства является министерство.

Агентство создано в целях развития предпринимательства в Ростовской области путем осуществления микрофинансовой деятельности и иных форм и видов поддержки, в том числе предусмотренных государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) Ростовской области и муниципальными программами (подпрограммами), повышения доступности финансовых услуг для малого и среднего предпринимательства, а также путем оказания услуг, направленных на создание благоприятных условий для развития предпринимательства в Ростовской области, реализации и защиты гражданских, экономических и социальных прав и свобод индивидуальных предпринимателей и организаций Ростовской области.

Субсидии предоставлены агентству в рамках заключенного с министерством договора от 07.08.2017 N 3, предметом которого является предоставление ему имущественного взноса в виде субсидии за счет средств бюджета для предоставления заемных средств субъектам малого и среднего предпринимательства, в целях расширения их сферы деятельности и облегчения доступа к финансовым ресурсам, на пополнение оборотных средств и (или) приобретение основных средств в размере 180 866 829 рублей 28 копеек, в том числе: средства областного бюджета - 32 556 029 рублей 28 копеек; средства федерального бюджета - 148 310 800 рублей.

Статья 306.1 Кодекса бюджетным нарушением признает совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В главе 30 Кодекса указаны виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, а именно: нецелевое использование бюджетных средств (статья 306.4); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (статья 306.5); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (статья 306.6); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (статья 306.7), нарушение условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (статья 306.8).

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Кодекса).

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Кодексом; денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения; бюджетные полномочия - установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (статья 6 Кодекса).

Под субсидиями, предоставляемыми юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам, понимаются предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе денежные средства в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (статья 78 Кодекса).

Суд применительно к установленным им обстоятельствам обоснованно указал, что после списания в установленном порядке денежной суммы субсидии с единого счета бюджета и ее зачисления на счет агентства указанные денежные средства утратили статус средств соответствующего бюджета и на них не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и положения статьи 306.4 Кодекса.

Поскольку агентство не является получателем бюджетных средств в смысле, придаваемом этому понятию статьей 6 Кодекса, на него не распространяются и бюджетные полномочия управления.

Судебные инстанции правомерно указали, что согласно подпункту "ж" пункта 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила) объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются юридические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.

Суд учел, что предметом договора от 07.08.2017 N 3 является предоставление средств из областного (регионального) бюджета, при этом Правила не содержат положений, позволяющих управлению осуществлять полномочия по проверке юридических лиц в части соблюдения ими условий договоров о предоставлении средств из областного (регионального) бюджета.

Субсидия, полученная налогоплательщиком из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которой являлись в том числе и целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета, не может рассматриваться как субсидия, предоставленная из федерального бюджета (определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2015 N 310-КГ15-8772).

Таким образом, агентство не является объектом контроля управления в смысле, придаваемом этому понятию подпунктом "ж" пункта 7 Правил.

Согласно пункту 2 статьи 266.1 Кодекса органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

При этом главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета агентство не является. В силу положений Кодекса обязанность по проверке соблюдения некоммерческими организациями целей предоставления субсидий закреплена за главными распорядителями бюджетных средств, предоставившими субсидию.

В силу абзаца 2 пункта 2 статьи 266.1 Кодекса государственный финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета, в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.

Суд учел, что агентство не является участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением, государственным (муниципальным) унитарным предприятием, государственной корпорацией и государственной компанией и коммерческой организацией с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах, сделал вывод о том, что агентство не является хозяйственным товариществом и обществом с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, государственный финансовый контроль в отношении агентства в части соблюдения им условий предоставления средств из бюджета мог быть осуществлен управлением лишь в процессе проверки министерства как главного распорядителя бюджетных средств, предоставившего их агентству.

По этим причинам довод управления о том, что агентство является самостоятельным объектом контроля, и в отношении него управление проводило проверку в соответствии с бюджетным законодательством, правомерно отклонен судебными инстанциями, как основанный на неправильном толковании вышеприведенных норм действующего законодательства.

Суд отклонил довод управления о наличии полномочий по проверке агентства со ссылкой на пункты 4, 7 Правил, пунктом 23 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, пункт 6 Плана контрольных мероприятий управления в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, письмо управления от 06.03.2018 N 07-04-05/18-3636 "О проведении контрольных мероприятий по п. 23 Плана", поскольку исходя из норм права не следует, что агентство может быть самостоятельным объектом контроля управлением.

Договор о предоставлении имущественного взноса от 07.08.2017 N 3, как отметил суд, также не устанавливает возможность проведения указанных проверок агентства в качестве самостоятельных.

На основании изложенного является правомерным вывод судебных инстанций, что управление в рассматриваемом случае не вправе выносить в адрес агентства представление, поскольку последнее не является ни участником бюджетного процесса, ни самостоятельным объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в то время как представление подлежит вынесению при установлении нарушений бюджетного законодательства.

Одновременное проведение проверки в отношении распорядителя бюджетных средств (министерства) суд признал не свидетельствующим о возникновении полномочий по проведению самостоятельной проверки в отношении агентства и выдачи по результатам такой проверки представления.

Суд установил, что отраженные в представлении нарушения не указаны таковыми при проверке главного распорядителя (министерства).

Допущенные агентством нарушения являются нарушениями договора, заключенного с министерством, не относятся к бюджетным нарушениям, что, в свою очередь, исключает возможность выдачи ему управлением представления.

При указанных обстоятельствах, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, судебные инстанции сделали обоснованный вывод о том, что оспариваемое предписание управления выдано с нарушением закона ненадлежащему субъекту, нарушает права и законные интересы агентства, в связи с чем правомерно удовлетворили заявленное им требование.

Довод управления о неверном применении правового подхода, сформированного в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2015 N 310-КГ15-8772 по делу N А09-8245/2014, подлежит отклонению. Несмотря на то, что в этом деле рассматривалось заявление налогоплательщика о признании незаконным решения налогового органа в части уменьшения налога на добавленную стоимость, излишне заявленного к возмещению, и начисленных пеней, Верховный Суд Российской Федерации сформировал позицию о том, что субсидия, полученная из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которой являлись в том числе и целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета, не может рассматриваться как субсидия, предоставленная из федерального бюджета. Данная позиция применена судом к рассматриваемой ситуации.

Таким образом, выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2019 по делу N А53-23301/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

М.В. Посаженников Т.В. Прокофьева