Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 октября 2019 г. N Ф08-8215/19 по делу N А32-21406/2018

г. Краснодар

10 октября 2019 г.

Дело N А32-21406/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 октября 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Фефеловой И.И., судей Артамкиной Е.В. и Коржинек Е.Л., при участии в судебном заседании от истца - прокурора Краснодарского края - Солдатова С.А. (удостоверение), от ответчиков: муниципального казенного учреждения муниципального образования город Краснодар "Центр мониторинга дорожного движения и транспорта" (ИНН 2309004773, ОГРН 1022301211580) - Коренько Л.Ю. (доверенность от 17.01.2019), третьего лица - администрации муниципального образования город Краснодар - Гончар А.О. (доверенность от 05.12.2016), в отсутствие: муниципального казённого учреждения муниципального образования город Краснодар "Автомобильные дороги" (ИНН 2312277788, ОГРН 1182375101369), общества с ограниченной ответственностью "КОХ" (ИНН 2355013701, ОГРН 1022304917360), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу прокурора Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.03.2019 (судья Грачев С.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2019 (судьи Глазунова И.Н., Нарышкина Н.В., Фахретдинов Т.Р.) по делу N А32-21406/2018, установил следующее.

Прокурор Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд с исковым заявлением к МКУ МО город Краснодар "Единая служба заказчика" (далее - учреждение), МКУ МО город Краснодар "Центр мониторинга дорожного движения и транспорта", ООО "КОХ" (далее - общество) о признании недействительными торгов в форме электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение работ "Содержание улично-дорожной сети города Краснодара на 2018 год", оформленного протоколом от 23.01.2018, признании недействительным заключенного учреждением и обществом муниципального контракта от 06.02.2018 N 885063 на выполнение работ по объекту "Содержание улично-дорожной сети города Краснодара на 2018 год" (далее - муниципальный контракт), признании недействительным заключенного учреждением и МКУ МО город Краснодар "Центра мониторинга дорожного движения" дополнительного соглашения от 23.03.2018 N 1 к муниципальному контракту и применении последствий недействительности сделки в виде прекращения действия муниципального контракта на будущее время. Исковые требования мотивированы наличием пороков в конкурсной документации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МКУ МО город Краснодар "Автомобильные дороги" и администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация). Определением от 08.02.2019 произведена процессуальная замена ответчика - учреждения на МКУ МО город Краснодар "Автомобильные дороги".

Решением от 18.03.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 30.05.2019, в удовлетворении иска отказано.

В кассационной жалобе прокурор просит отменить решение и постановление, удовлетворить исковые требования. По его мнению, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела; суды неправильно применили нормы материального права. При проведении торгов и заключении муниципального контракта нарушены требования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). В обоснование кассационной жалобы прокурор ссылается на статьи 1, 6 и 8 названного Закона, а также пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017. Фактически предметом оспариваемых торгов является не содержание всей улично-дорожной сети города Краснодара, а ремонтные работы на конкретных улицах. Ведомостями объемов работ предусмотрены только ремонтные работы, необходимость, виды и объем которых могли быть определены при формировании заказа. В ведомостях объемов работ и актах приемки выполненных работ от 31.03.2018 N 1 и 2 и от 13.04.2018 N 4 и 5 отсутствуют привязки к конкретным ориентирам на местности, и определения конкретных участков дорожной сети, на которых произведены работы; отсутствуют сведения о протяженности улиц, их состоянии, необходимых работах по содержанию улично-дорожной сети. В дело не представлены дефектные ведомости либо акты осмотра улиц города. Необходимость в проведении работ, предусмотренных ведомостями, документально не подтверждена; из данных ведомостей невозможно объективно установить объем и полноту проведенных работ, и факт их проведения.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения.

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Из материалов дела видно и судами установлено, что учреждение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru разместило извещение и документацию о проведении электронного аукциона N 0318300577617000231 на право заключения муниципального контракта на выполнение работ "Содержание улично-дорожной сети города Краснодара 2018 год".

Начальная (максимальная) цена контракта составила 110839742 рубля 87 копеек.

Согласно протоколу подведения итогов аукциона в электронной форме от 23.01.2018 по результатам рассмотрения 3 поступивших заявок победителем признано общество.

Учреждение и общество заключили муниципальный контракт, цена которого составила 99201569 рублей 96 копеек, срок окончания работ - 31.12.2018 (пункт 3.1. контракта).

На основании дополнительного соглашения от 23.03.2018 N 1 права и обязанности по контракту учреждение передало МКУ МО город Краснодар "Центр мониторинга дорожного движения и транспорта".

Во исполнение постановления главы администрации от 30.01.2018 г. N 317 "О реорганизации МКУ МО город Краснодар " Единая служба заказчика"" учреждение передало созданному (выделенному) юридическому лицу (правопреемнику) МКУ "Автомобильные дороги" свои права и обязанности в отношении всех его кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами, в том числе по обязательствам, которые возникнут в будущем из правоотношений в сфере дорожной деятельности.

В соответствии с пунктом 4.1 проекта муниципального контракта, являющегося неотъемлемой частью аукционной документации в силу части 4 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, пункта 4.1 муниципального контракта общество принимает на себя обязательства обеспечения выполнения работ материалами, оборудованием, изделиями и конструкциями, а также техникой в соответствии с техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью муниципального контракта.

Из пункта 1.2 технического задания к муниципальному контракту следует, что количество выполняемых работ определяется согласно ведомостям объемов работ. Местом проведения работ по муниципальному контракту является территория муниципального образования город Краснодар (согласно списку улиц, приложение N 1 к техническому заданию).

Ведомости объемов работ не содержат привязки к конкретным улицам, ориентирам на местности и определения конкретных участков дорожной сети, на которых необходимо производить работы.

Согласно информации МКУ МО город Краснодар "Центр мониторинга дорожного движения и транспорта" по состоянию от 18.04.2018 исполнитель по муниципальному контракту произвел работы на сумму 7859659 рублей 85 копеек, которые оплачены в сумме 5431104 рубля 16 копеек.

Акты приемки выполненных работ от 31.03.2018 N 1 и 2, от 13.04.2018 N 4 и 5 также не содержат привязки к конкретным ориентирам на местности и определения конкретных участков дорожной сети, на которых обществом выполнены работы.

Полагая, что в аукционной документации и муниципальном контракте отсутствует описание объекта закупки; отсутствует возможность оценить объемы и полноту проведенных работ и установить сам факт их проведения; учреждение при формировании и размещении заказа не определило конкретные улицы, которые нуждаются в ремонте и виды работ, подлежащие выполнению подрядчиком, действуя в интересах муниципального образования город Краснодар, а также неопределенного круга лиц, прокурор обратился в суд с иском.

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Статьей 8 Закона N 44-ФЗ установлено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (части 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Суды установили, что в аукционной документации отсутствует описание объектов закупок, учреждение (заказчик) ограничилось указанием в аукционной документации на улично-дорожную сеть города Краснодара.

Из материалов дела не усматривается, что учреждение при формировании и размещении заказа по спорным контрактам определило конкретные улицы, которые нуждаются в ремонте и виды работ, подлежащие выполнению подрядчиком. Такое описание объекта закупки - содержание улично-дорожной сети города Краснодара, без указания улиц, их протяженности, технического состояния, видов работ, не позволяет, в том числе, потенциальным участникам сформировать предложение по исполнению контракта, что может привести к необоснованному ограничению конкуренции при размещении заказа, и, соответственно, не достигается цель, ради которой заказ размещается - получение работ и услуг для муниципальных нужд по цене, сформированной на конкурентной основе.

Из обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, следует, что отсутствие в документации информации о технических характеристиках работ, требованиях к их безопасности, результату работ, в том числе отсутствие проектной документации в полном объеме, не позволяет определить потребности заказчика и приводит к невозможности формирования участником закупки предложения по исполнению государственного (муниципального) контракта. В связи с этим при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства проектно-сметная документация подлежит размещению в составе документации о закупке на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Суды отказывая в удовлетворении заявленных требований указали, что на момент вынесения судом первой инстанции решения контракт исполнен сторонами на 60%. Факт выполнения работ по контракту сторонами не оспаривается. Работы подрядчиком по контракту выполнены и оплачены заказчиком. Контракт расторгнут заказчиком в одностороннем порядке, работы выполнены и оплачены. Как следует из аукционной документации, предметом торгов являлось право на заключение муниципального контракта на выполнение работ по содержанию улично-дорожной сети города Краснодара на 2018 год. Аукционная документация содержит раздел 2 "Описание объекта закупки". На участие в аукционе подано три заявки, которые соответствовали требованиям, указанным в аукционной документации. Оснований, предусмотренных статьей 67 Закона N 44-ФЗ, для отказа в допуске к участию в аукционе поданных заявок на дату рассмотрения заявок не имелось. Применение последствий недействительной сделки невозможно.

Вместе с тем суды не учли следующего.

Споры по требованиям о признании недействительной ничтожной сделки подлежат разрешению судом в общем порядке по заявлению любого заинтересованного лица.

В соответствии с частью 3 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации требование о признании недействительной ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено, если лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании этой сделки недействительной. В соответствии с пунктом 2 статьи 168 Гражданского кодекса сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Позиция о возможности применения такого способа защиты, как признание недействительными ничтожных сделок без заявления требования о применении последствий их недействительности, высказывалась Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановления от 27.05.2008 N 4267/08, от 05.04.2011 N 15278/10).

Государственный контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числе участников закупки, и следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным (пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017).

В соответствии с частью 1 статьи 52 Кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Целью обращения прокурора с рассматриваемым иском в суд, как следует из содержания искового заявления, кассационной жалобы, является пресечение муниципальными органами и муниципальными учреждениями нарушения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок, установления факта нарушения законодательства и последующего привлечения виновных к предусмотренной законом ответственности. Прокурор полагает, что отсутствует возможность оценить объемы и полноту проведенных работ и установить сам факт их проведения.

В соответствии со статьей 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Поскольку право прокурора обратиться в защиту государственных и общественных интересов в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок основано на нормах закона, суд кассационной инстанции считает, что отказ в удовлетворении иска по мотиву исполнения сторонами обязательств неправомерен.

Согласно статье 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

Имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства дела и соответствующие доводы участвующих в деле лиц исследованы судами неполно в нарушение статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Делая вывод о то, что контракт исполнен сторонами на 60%, суды не сослались на имеющиеся в деле доказательства.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций повторно проверяется арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса.

Учитывая, что отказ в удовлетворении иска прокурора не основан на законе и противоречит сложившейся судебной практике, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.03.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2019 по делу N А32-21406/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.И. Фефелова

Судьи

Е.В. Артамкина Е.Л. Коржинек