Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 октября 2019 г. N Ф08-8806/19 по делу N А25-646/2018

г. Краснодар

17 октября 2019 г.

Дело N А25-646/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 октября 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике (ИНН 0901023652, ОГРН 1030900721840) - Кипкеевой М.М. (доверенность от 28.01.2019) и Берсанова В.А. (удостоверение), от заявителя - Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Карачаево-Черкесской Республике" (ИНН 0901038610, ОГРН 1020900507320) - Кубанова И.Х. (доверенность от 23.05.2019), в отсутствие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Карачаево-Черкесской Республике (ИНН 0901052029, ОГРН 1030900727021), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (ИНН 7708075454, ОГРН 1067760630684), Министерства строительства, энергетики и коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 0917013096, ОГРН 1080917005124), закрытого акционерного общества "Водник" (ИНН 0901048897, ОГРН 1020900511202), Главного управления МЧС России по Карачаево-Черкесской Республике (ИНН 0914000638, ОГРН 1040900966732), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 05.04.2019 (судья Шишканов Д.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2019 (судьи Семенов М.У., Афанасьева Л.В., Белов Д.А.) по делу N А25-646/2018, установил следующее.

ФГБУ "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Карачаево-Черкесской Республике" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике (далее - управление, казначейство) о признании недействительным предписания от 28.12.2017 N 79-11-15/17-2847.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Карачаево-Черкесской Республике, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство строительства, энергетики и коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, закрытое акционерное общество "Водник" (далее - общество), Главное управление МЧС России по Карачаево-Черкесской Республике.

Решением от 05.04.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.06.2019, суд по ходатайству учреждения восстановил срок на подачу заявления о признании недействительным оспариваемого ненормативного правового акта, удовлетворил заявленное учреждением требование о признании недействительным оспариваемого предписания в части требования о выполнении в срок до 01.03.2018 объемов работ по креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем в количестве 5 500 куб. м по объекту "Берегоукрепительная дамба N 3 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район Карачаево-Черкесской Республики" и креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем в количестве 6 800 куб. м по объекту "Берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район Карачаево-Черкесской Республики" в соответствии с проектными параметрами (пункт 1 предписания). В удовлетворении остальной части заявленного учреждением требования суд отказал.

В части удовлетворения заявленного учреждением требования судебные акты мотивированы тем, что пункт 1 оспариваемого предписания управления противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, не отвечает принципу исполнимости, является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя, налагает на него обязанности, не предусмотренные законодательством.

В части отказа в удовлетворении заявленного учреждением требования судебные акты мотивированны законностью и обоснованностью пункта 2 оспариваемого предписания управления.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты в части удовлетворения заявленного учреждением требования, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного учреждением требования в полном объеме. Податель кассационной жалобы полагает, что суды неправильно применили нормы права, а выводы судов не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. Управление указывает, что суды в нарушение требований Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не дали оценку всем представленным в материалы дела доказательствам и доводам управления, в том числе в их совокупности. Акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией от 28.10.2015 N 1 в силу его неподписания Айбазовым С.Ю. не отвечает требованиям достоверности доказательств, содержит недостоверную информацию; суд апелляционной инстанции не дал оценку доводам управления, со ссылкой на письмо администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 17.09.2015 N 2988 и приложенным к нему документам (распоряжение администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 11.07.2015 N 144-р и акт обследования притока р. Джегута на участке по ул. Мира, утвержденный главой администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 30.08.2015). Вывод судов о соответствии выполненных работ по укреплению спорных гидротехнических сооружений требованиям установленных проектных параметров по государственному контракту является необоснованным; суды исказили позицию управления, неоднократно высказанную в суде и отраженную специалистом Берсановым В.А. в акте проверки и оспариваемом предписании; суды не учли, что насыпь на дамбах не соответствует установленным требованиям, что создает угрозу размытия дамб и возникновения негативных последствий для близлежащих населенных пунктов. Управление провело визуальный осмотр гидротехнических сооружений (дамбы N 2, 3 на р. Джегута) и контрольные замеры, что в силу действующего законодательства является достаточным для установления состояния гидротехнических сооружений. В материалах дела имеется заключение строительно-технической экспертизы от 15.12.2014 N 1546, составленное ООО "Бюро независимой судебной экспертизы", при этом выводы эксперта сделаны на основании визуального и визуально-инструментального обследования объектов; согласно заключению от 15.12.2014 N 1546, в ходе исследования не проводилось вскрытия укрепляющего полотна дамб, а только визуально-инструментальные замеры; Арбитражным судом г. Москвы в решении от 30.01.2015 по делу N А40-109658/14-25-695 экспертное заключение от 15.12.2014 N 1546 исследовано и принято судом в качестве доказательства частичного выполнения работ по реконструкции дамб по государственному контракту N 14 (за исключением дамб N 2, 3 на р. Джегута). Визуально-инструментальный осмотр спорных берегоукрепительных дамб, относится к контрольному действию и не является методом или способом контроля; определив для исследования вопроса о соответствии объемов строительно-монтажных работ, принятых по актам формы КС-2, фактически выполненным работам контрольное действие в виде выборочного контрольного замера, управление действовало в рамках установленных законом полномочий и осуществляло предусмотренные законом контрольные действия. Выводы судов о том, что в результате планировки (разравнивания бульдозером) проведенной после замощения рваным камнем мокрого откоса спорных дамб на гребне указанных дамб с целью обеспечения возможности проезда по ней автотранспорта, на отдельных участках не исключено частичное присыпание крепления мокрого откоса по верху галечником, щебнем и уплотненным грунтом, управление считает недоказанными, указанные материалы не смогли бы скрыть укрепляющую насыпь на дамбах, поскольку она состоит из крупной скальной породы, и мелкозернистые материалы не способны присыпать ее настолько, чтобы специалист, имеющий специальное строительное образование, не смог определить толщину укрепляющей насыпи; доказательства присыпания укрепляющей насыпи материалами планировки не предоставлены и судом не установлены; толщина берегоукрепительных дамб без учета насыпи из рваного камня согласно проектных параметров составляет 5 м, насыпь же уложена по верху и мокрому откосу дамб и, согласно установленным проектным параметрам, ширина берегоукрепляющей насыпи бровки дамбы должна составлять 1,8 м; состояние дамб на момент проверки и фактически полное отсутствие ширины бровки дамбы в 1,8 м, свидетельствуют об ее изначальном несоответствии установленным проектным параметрам. Судебные инстанции восстановили обществу срок на обращение с заявлением в арбитражный суд, не установив уважительность его пропуска. Вывод судов о недостоверности и недостаточности акта контрольного замера, произведенного специалистом управления Берсанова В.А. для установления нарушения в виде несоответствия фактически выполненных работ на спорных дамбах установленным проектным параметрам, является недостаточно обоснованным. Суды не учли, что с учетом положений статей 722, 724, 737, 755, 756 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) срок обнаружения недостатков работ по реконструкции спорных дамб составляет 5 лет, таким образом, работы, произведенные на дамбах, должны соответствовать проектным параметрам, установленным государственным контрактом до 2020 года. Вывод судов о том, что управление понуждает заявителя к совершению действий по проведению работ на объектах на сумму 23 333 327 рублей противоречит материалам данного дела, искажает смысл и содержание предписания; в резолютивной части предписания указан способ, которым казначейство предлагает учреждению устранить выявленное нарушение; из смысла предписания следует ясный и однозначный вывод о необходимости обеспечения достижения берегоукрепительной насыпью на спорных дамбах установленных параметров, - а именно: о необходимости дополнительного укрепления дамб рваным камнем или скалой до того уровня, пока толщина мокрого откоса дамбы не достигнет на всей длине дамб 1 м, а ширина бровки дамбы - 1,8 м; суммовое значение работ в оспариваемом предписании указано управлением, как полная стоимость работ, подлежавших выполнению на спорных дамбах в 2015 году и не носит санкционного характера, управление не обязывает в резолютивной части предписания выполнить на дамбах работы на указанную сумму, а указывает на необходимость довести насыпь до установленных объемов; способ исполнения предписания заявитель может и должен определить сам; неуказание в предписании конкретного способа устранения нарушений не свидетельствует о его неисполнимости, поскольку хозяйствующий субъект вправе самостоятельно определить перечень мероприятий, которые он должен совершить в целях устранения нарушения. Вывод судов о том, что обязанность исполнить предписание не входит в полномочия заявителя является ошибочным, поскольку согласно имеющимся в деле документам (выписки из реестра федерального имущества), фактически дамбы переданы в оперативное управление учреждению; согласно уставу, утвержденному приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 22.11.2013 N 74-у, одной из основных целей деятельности учреждения является эксплуатация государственных мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнический сооружений и другого государственного имущества, переданного учреждению в оперативное управление. Взыскивая с управления в пользу учреждения судебные расходы в виде суммы уплаченной государственной пошлины, суды не приняли во внимание, что заявитель, являясь бюджетным учреждением, обратился в суд за защитой экономических интересов в рамках публичных правоотношений; учреждение выступает как представитель государственных органов, которыми он уполномочен на обеспечение исполнения Федеральной целевой программы "Развития мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 N 922, в рамках которой проводилась реконструкция берегоукрепительных дамб.

В нарушение требований статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса заявитель и третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, отзывы на кассационную жалобу управления не представили.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей казначейства и учреждения, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что судебные акты в части удовлетворения требования подлежат отмене, а дело в отмененной части - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, учреждение находится в ведении Минсельхоза России, который осуществляет полномочия учредителя заявителя. Согласно уставу учреждения, утвержденного приказом Минсельхоза России от 22.11.2013 N 74-у одними из основных видов деятельности учреждения являются: осуществление мероприятий по реализации федеральных целевых программ; эксплуатация государственных мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого государственного имущества, переданного учреждению в оперативное управление.

Минсельхоз России в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществляет полномочия главного распорядителя выделяемых учреждению средств федерального бюджета, доводит до учреждения лимиты бюджетных обязательств, утверждает бюджетную смету, определяет порядок составления и утверждения государственного задания и плана финансово-хозяйственной деятельности подведомственного ему учреждения, осуществляет контроль целевого использования средств федерального бюджета, их своевременного возврата, предоставления отчетности, осуществляет другие бюджетные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации.

Соглашением от 05.03.2014 N 284/20 (с изменениями, внесенными дополнительными соглашениями N 1 от 28.10.2014 N 1893/20, N 2 от 10.04.2015 N445/20- с, N 3 от 10.11.2015 N 1760/20-с, N 4 от 14.03.2016 N 58/20-с, N 5 от 06.05.2016 N 289/20-с, N 6 от 24.11.2016 N 436/20-с) Минсельхоз России передал учреждению полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации государственных контрактов от лица данного министерства (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию объектов) в целях осуществления бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.

ФГБУ "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Карачаево-Черкесской Республике" (заказчик) и ЗАО "Водник" (подрядчик) по итогам открытого аукциона заключили государственный контракт от 18.08.2009 N 14 (с учетом дополнительных соглашений к нему от 16.04.2015 N 1, 19.08.2015 N 2) на выполнение комплекса работ (услуг) по реконструкции берегоукрепительных дамб (8,5 км Карачаево-Черкесская Республика (на условиях "под ключ"), включая проектно-изыскательские работы, сопровождение разработки и согласование проектной документации, капитальное строительство.

Государственный контракт от 18.08.2009 N 14 заключен учреждением и обществом на выполнение комплекса работ по реконструкции берегоукрепительных дамб (8,5 км) в Карачаево-Черкесской Республике в отношении следующих объектов: берегоукрепительная дамба N 1 на реке Джегута; берегоукрепительная дамба N 2 на реке Джегута; берегоукрепительная дамба N 3 на реке Джегута; берегоукрепительная дамба N 4 на реке Джегута; берегоукрепительная дамба на реке Аманауз, п. Домбай; берегоукрепительная дамба на реке Б. Зеленчук, а. Ильич; берегоукрепительная дамба на реке М.Зеленчук, а. Новая Хумара; берегоукрепительная дамба на реке Кардоник, а.Кызыл-Октябрь; берегоукрепительная дамба на реке Кубань (КДХ "Кумышский); берегоукрепительная дамба на реке Кубань (с-з Верхнекубанский); берегоукрепительная дамба на реке Кяфарь, ст.Сторожевая; берегоукрепительная дамба на реке М.Зеленчук, а. Хабез (КДХ "Хабезский); берегоукрепительная дамба на реке Подкумок, а. Терезе; берегоукрепительная дамба на реке Маруха, с. Маруха.

В соответствии с государственным контрактом от 18.08.2009 N 14 общество (подрядчик) приняло на себя обязательство выполнить работы и услуги в соответствии с техническим заданием, а заказчик - выплатить подрядчику вознаграждение в размере и в порядке, определенных контрактом. Согласно пункту 6.1 государственного контракта от 18.08.2009 N 14 сроки выполнения (начала и окончания) работ составляют: проектно-изыскательские работы - 6 месяцев; переходящий объект капитального строительства - по мере выделения денежных средств из федерального бюджета по Федеральной целевой программе. Цена контракта составила в ценах 2009 года 190 млн рублей, в том числе, проектно-изыскательские работы - 10 790 тыс. рублей.

Проектная документация по выполнению предусмотренных государственным контрактом от 18.08.2009 N 14 работ по реконструкции берегоукрепительных дамб разработана в 2010 году в соответствии с заданием на проектирование, выданным департаментом мелиорации Минсельхоза России от 29.08.2008.

Проектная документация по результатам государственной экспертизы получила положительные заключения РГАУ "Управление государственной экспертизы в строительстве в Карачаево-Черкесской Республике" от 21.09.2011 N 09-1-2-0028-11 (техническая часть) - государственная экспертиза проектной документации без сметы, а также N 09-1-2-0025-11 - проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства с общей сметной стоимостью строительства в ценах 2015 года всего 220 млн рублей (в том числе: СМР - 209 038 620 рублей; прочие затраты - 10 961 380 рублей).

Выполнение подрядчиком работ по государственному контракту от 18.08.2009 N 14 и их приемка заказчиком подтверждены составлением двусторонних актов по форме КС-2 и справками о стоимости выполненных работ по форме КС-3. Подрядчик сдал заказчику объекты реконструкции с оформлением акта от 28.10.2015 N 1 (форма КС-14) приемки законченного строительством объекта "Реконструкция берегоукрепительных дамб (8,5 км), в Карачаево-Черкесской Республике", подписанного приемной комиссией.

Учреждение осуществило в 2015 году оплату работ по государственному контракту от 18.08.2009 N 14 путем перечисления денежных средств на расчетный счет общества по представленным к оплате актам выполненных работ (форма КС-2), справкам о стоимости выполненных работ (форма КС-3) в полном объеме, т. е. в размере 220 млн рублей.

Управление в соответствии с приказом от 16.10.2017 N 345 провело в отношении учреждения плановую выездную проверку порядка предоставления и использования субсидий из федерального бюджета на выполнение финансового обеспечения государственного задания, субсидий на иные цели и использования средств федерального бюджета в рамках переданных полномочий получателя средств федерального бюджета за период 2015 - 2016 годы. По итогам проверки управление составило акт проверки от 22.11.2017, согласно которому выявило следующие нарушения.

В нарушение пунктов 1 и 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 2 части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" учреждением в адрес подрядной организации (общества) была произведена оплата за выполненные работы в общей сумме 29 333 327 рублей (в том числе: крепление откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем по актам КС-2 от 02.07.2015 N 14, от 24.04.2015 N 10 в количестве 5 500 куб. м на сумму 13 746 147 рублей по объекту "Берегоукрепительная дамба N 3 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР"; крепление откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем по актам КС-2 от 02.07.2015 N 13, от 24.04.2015 N 9 в количестве 6 800 куб. м на сумму 15 587 180 рублей по объекту "Берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР"), которые не выполнены обществом в соответствии проектными параметрами.

Вывод о несоответствии проектным параметрам оплаченных учреждением подрядных работ по реконструкции берегоукрепительных дамб N 2 и 3 на р. Джегута на сумму 29 333 327 рублей сделан управлением на основании проведенного старшим контролером-ревизором контрольно-ревизионного отдела управления в финансово-бюджетной сфере Берсановым В.А. контрольного замера объемов работ от 13-17.11.2017.

В ходе проведения проверки проектно-сметной документации и выборочного проведения контрольных замеров работ по берегоукрепительным дамбам N 2 и 3 на р. Джегута, указанных в актах приемки КС-2 от 02.07.2015 N 14, 24.04.2015 N 10, 24.04.2015 N 9, 02.07.2015 N 13, управление установило, что на данных объектах обществом выполнялись следующие работы: устройство и ликвидация временных водоотводных дамб, устройство защитных дамб, крепление откосов рваным камнем, регуляция русла, перевозка грузов.

При проведении выборочных контрольных замеров управление установило следующее. На объекте "Берегоукрепительная дамба N 3 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" выполнялись работы по устройству дамбы протяженностью 729 м. В ходе проведения контрольного замера установлено, в соответствии с проектом и исполнительной схемой мокрый откос заполняется рваным камнем средней крупности толщиной 1 м и шириной верхнего гребня мокрого откоса (бровки) 1,8 м. Тогда как фактически на момент проведения проверки работы по креплению мокрого откоса дамбы рваным камнем по гребню дамбы (бровка) не выполнены в соответствии с проектом и не соответствуют заданным параметрам, ширина бровки фактически отсутствует. Крепление мокрого откоса дамбы рваным камнем до заданных проектом параметров не достигнуто. Следовательно, крепление откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем, в количестве 5 500 куб.м. не выполнено в соответствии проектным параметрам на сумму 13 746 147 рублей.

На объекте "Берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" выполнялись работы по устройству дамбы протяженностью 9 733 м. В ходе проведения контрольного замера установлено, в соответствии с проектом и исполнительной схемой мокрый откос заполняется рваным камнем средней крупности толщиной 1 м и шириной верхнего гребня мокрого откоса (бровки) 1,8 м. Тогда как фактически на момент проведения проверки работы по креплению мокрого откоса дамбы рваным камнем по гребню дамбы (бровка) не выполнены в соответствии с проектом и не соответствуют заданным параметрам, ширина бровки фактически отсутствует. Крепление мокрого откоса дамбы рваным камнем до заданных проектом параметров не достигнуто. Следовательно, крепление откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем, в количестве 6 800 куб. м не выполнено в соответствии проектным параметрам на сумму 15 587 180 рублей.

Кроме того, управление в ходе проверки установило, что в нарушение требований действующего законодательства на дату проведения проверки учреждением не внесены в установленном порядке изменения (увеличения) в первоначальную (балансовую) стоимость объектов в результате проведенной реконструкции объекта "Реконструкция берегоукрепительных дамб (8,5 км) в Карачаево-Черкесской Республике".

По результатам проверки управление выдало учреждению предписание от 28.12.2017 N 79-11-15/17- 2847, которым на учреждение возложена обязанность в срок до 01.04.2018 устранить выявленные нарушения путем выполнения объемов работ по креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем в количестве 5 500 куб. м по объекту "Берегоукрепительная дамба N 3 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" и креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем, в количестве 6 800 куб. м по объекту "Берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" в соответствии с проектными параметрами, а также внести изменения (увеличения) в первоначальную (балансовую) стоимость объектов в результате проведенной реконструкции объекта "Реконструкция берегоукрепительных дамб (8,5 км) в Карачаево-Черкесской Республике".

Полагая, что предписание казначейства является незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Как видно из материалов дела, берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута возведена в 1967 году, берегоукрепительная дамба N 3 - в 1985 году. В результате длительной эксплуатации и многократного воздействия паводковых вод эти дамбы были практически полностью размыты (разрушены).

Предусмотренные государственным контрактом от 18.08.2009 N 14 работы выполнялись с целью безопасного пропуска паводковых вод и защиты гидротехнических сооружений, сельхозугодий и а. Новая Джегута, для чего предусматривалось выполнение реконструкции и восстановление берегоукрепительных дамб линейного типа с укреплением мокрого откоса рваным крупногабаритным скальным камнем общей протяженностью 2 689 м.

При реконструкции возведенных берегоукрепительных дамб был принят метод укрепления мокрого откоса в мощении крупногабаритным скальным камнем, который на протяжении многолетних наблюдений зарекомендовал себя как наиболее надежный и эффективный вариант.

Проектной документацией предусмотрена следующая примерная технологическая последовательность проведения строительно-монтажных работ по реконструкции дамб: - подготовительные работы - вынос проекта в натуру, получение разрешения на строительство, ордера на производство работ, определение охранных зон коммуникаций и условий производства работ в этих зонах, устройство подъездной дороги; - расчистка строительной площадки от ила, мусора, деревянных пней, карчей, деревянных хлыстов и других посторонних материалов, устройство съезда; - устройство водоотводной дамбы; - 31 устройство водоотводной канавы с нижней точки дня траншеи зуба; - формирование геометрических параметров нижней части трапецеидальной насыпи разработкой, планировкой бульдозером с послойным уплотнением; устройство съезда на насыпь дамбы постепенным наращиванием полотна проездной части до отметки гребня дамбы. Устройство верхнего сегмента призмы - защитной дамбы до проектных параметров разработкой грунта с поймы русла реки и перемещением в насыпь и послойным уплотнением катками. Планировка полотна над трассой зуба крепления для заезда и работы экскаватора; - разработка траншеи зуба крепления экскаватором (в отвал в сторону русла реки или, при необходимости, на насыпь защитной дамбы), которую необходимо начинать с водоотводной канавы, то есть с нижней точки, что обеспечит сток воды; - крепление откоса рваным крупногабаритным камнем, которое необходимо начинать с заполнения крупногабаритным камнем с верхней отметки дна зуба до нижней отметки дна, то есть в обратном направлении по ходу разработки траншеи. Скелет крепления необходимо максимально заполнить мощением и расклинкой рваным камнем средней крупности (0,15 - 0,60 м). После завершения крепления зуба (по всей длине или на определенной захватке) необходимо выполнить крепление мокрого откоса дамбы рваным крупногабаритным камнем до заданных параметров с заполнением скелета камнем средней крупности; - устройство регуляции русла реки посредством разработки и перемещения грунта из неравномерных, усеченных и наносных участков поймы и дна руста с целью создания сопрямленного равномерного корыта руслового канала. Эта работа сопряжена с ликвидацией временной дамбы и грунта выемки из зуба. При этом необходимо учесть при планировке часть выемки переместить на пригруз каменного крепления зуба (с пригруза до 0,5 м) с обратным уклоном к середине русла (корыта). Регуляционные работы, ликвидация временной дамбы и планировочные работы выполняются с нижних отметок по ходу против течения реки.

Пунктом 1 оспариваемого предписания казначейство в качестве нарушения вменило учреждению приемку и оплату подрядной организации ЗАО "Водник" работ на общую сумму 29 333 327 рублей, в том числе: крепление откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем (по актам формы КС-2 от 02.07.2015 N 14, 24.04.2015 N 10), в количестве 5 500 м куб. на сумму 13 746 147 рублей по объекту "Берегоукрепительная дамба N 3 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" и крепление откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем (по актам формы N КС-2 от 02.07.2015 N 13, 24.04.2015 N 9), в количестве 6 800 м куб. на сумму 15 587 180 рублей по объекту "Берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР", которые не выполнены в соответствии проектными параметрами.

По данному пункту управление предписало учреждению устранить допущенные нарушения путем выполнения объемов работ по креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем, в количестве 5 500 м куб. по объекту "Берегоукрепительная дамба N 3 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" и креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем, в количестве 6 800 м куб. по объекту "Берегоукрепительная дамба N 2 на р. Джегута, а. Новая Джегута, Усть-Джегутинский район КЧР" в соответствии с проектными параметрами, в срок до 01.03.2018.

Удовлетворяя заявленное учреждением требование в части признания недействительным пункта 1 оспариваемого предписания суды сослались на положения статей 34, 38, 78.2, 162, 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 702, 711, 740, 753, 755, 763 Гражданского кодекса и сделали вывод о том, что пункт 1 оспариваемого предписания управления противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, не отвечает принципу исполнимости, является незаконным и нарушает права и интересы заявителя, налагает на него обязанности, не предусмотренные законодательством.

При этом суды исходили из того, что выполнение обществом работ по государственному контракту от 18.08.2009 N 14 и их приемку учреждением стороны контракта подтвердили составлением двусторонних актов по форме КС-2 и справками о стоимости выполненных работ по форме КС-3, которые подписаны заказчиком без претензий по объему и качеству работ; подрядчик сдал заказчику объекты реконструкции с оформлением акта от 28.10.2015 N 1 (форма КС-14) приемки законченного строительством объекта "Реконструкция берегоукрепительных дамб (8,5 км), в Карачаево-Черкесской Республике", подписанного приемной комиссией; по результатам обследования данного объекта приемной комиссией было принято решение о том, что объект выполнен в соответствии с проектом, отвечает санитарно-эпидемиологическим, пожарным, строительным нормам и правилам, государственным стандартам и вводится в действие, что позволило заказчику ввести данный объект в эксплуатацию. Суды не приняли довод управления о несоответствии проектным параметрам оплаченных учреждением подрядных работ по креплению рваным камнем мокрого откоса берегоукрепительных дамб N 2 и N 3 на р. Джегута на общую сумму 29 333 327 рублей, указав, что носит предположительный характер, поскольку основан на неполной и недостаточной (был подвергнут измерению только один параметр мокрого откоса дамб) для такого вывода информации, а также без учета и установления объема фактически выполненных работ, стоимости использованных материалов (рваного камня). Суды указали, что управление ограничилось визуальным осмотром и выборочным замером одного из параметров мокрого откоса дамб (ширины верхнего гребня), экспертизу в ходе плановой выездной проверки не проводило, как не проводило и иные инструментальные исследования параметров дамб; фактически установить иные параметры мокрого откоса спорных берегоукрепительных дамб управление путем визуального осмотра и измерения с помощью рулетки управление не имело возможности, так как для их установления необходимо было выполнять измерения с частичным вскрытием полотна (тела) дамбы, ее мокрого откоса, что подтвердил своим заключением специалист АНО "Экспертный центр "Альфапроект" Фоменко А.В. Суды исходили из того, что работы по реконструкции дамб были выполнены, дамбы существуют и функционируют, за исключением того, что лишь один параметр, - ширина бровки реконструкционной насыпи на дамбе, не соответствует требуемому значению.

Суды устранились от исследования довода управления о том, что в пункте 1 оспариваемого предписании идет речь не только о несоответствии проектным параметрам ширины бровки дамбы, а, в том числе, о несоответствии основных ее параметров, влияющих на объем берегоукрепительной насыпи, установленным значениям.

Не получил оценку судов и довод управления о том, что поскольку берегоукрепительная насыпь проходит по всей длине дамбы, то длина насыпи соответствует длине дамбы; по проектным характеристикам, укреплению рваным камнем толщиной насыпи 1-м и шириной 1,8-м, подлежали дамбы N 2, 3 на р. Джегута на протяжении всей их длины, это свидетельствует о том, что коэффициент уклона откоса дамб на всей длине имеет одно значение, - круче 1:3, таким образом, речь идет о несоответствии объема насыпи фактически установленным параметрам, а не только об отсутствии ширины бровки берегоукрепительной насыпи.

Как видно из материалов дела, реконструкция спорных гидротехнических сооружений была необходима для укрепления указанных дамб и предотвращения влияния на них неблагоприятных природных явлений, при этом вопрос о соответствии в настоящее время проектным требованиям насыпей на дамбах влияет на безопасность близлежащих к спорным дамбам населенных пунктов, поскольку создает угрозу размытия дамб и возникновения негативных последствий.

Суды не указали мотивы, по которым отклонили довод управления о том, что на спорных гидротехнических сооружениях (дамбы N 2, 3 на р. Джегута) управлением в ходе проверки проведены визуальный осмотр и контрольные замеры, что в силу действующего законодательства является достаточным для установления состояния гидротехнических сооружений с учетом действующего законодательства (приказ Ростехнадзора от 27.06.2016 N 240, свод правил "СП 13-102-2003. Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений" принят постановлением Госстроя России от 21.08.2003 N 153, приказ Ростехнадзора от 18.05.2017 N 167, приказ Ростехнадзора от 31.01.2013 N 38).

Соглашаясь с выводами специалиста Фоменко А.В., производившего визуально-инструментальный осмотр дамб, о недоказанности несоответствия принятых по акту от 28.10.2015 N 1 (форма КС-14) работ установленным проектным параметрам, суды не указывали, в связи с чем посчитали возможным учесть пояснениям специалиста Фоменко А.В. и не приняли сведения, отраженные в акте проверки и оспариваемом предписании на основании визуально-инструментального осмотра, проведенного специалистом управления Берсановым В.А.

Суды не дали оценку доводу управления о том, что, определив для исследования вопроса о соответствии объемов строительно-монтажных работ, принятых по актам формы КС-2 фактически выполненным работам контрольное действие в виде выборочного контрольного замера, управление действовало в рамках установленных Порядком осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 и приказа Казначейства России от 01.03.2017 N 39 "Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия "Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия" полномочий и осуществляло предусмотренные указанными актами контрольные действия.

Согласно пояснениям специалист Фоменко А.В., что при производстве расчетов проектных параметров берегоукрепительных дамб, в том числе параметров мокрого откоса, за основу берутся правильные геометрические фигуры в форме трапеции, прямоугольника, квадрата или треугольника, где между угловыми точками фигур пролегают идеально прямые линии длины, ширины и толщины мокрого откоса. При осуществлении строительства берегоукрепительной дамбы из насыпных материалов не представляется возможным соблюсти ровные правильные формы геометрических фигур, заложенных в проектные параметры, в связи с чем на отдельных участках возведенной дамбы допустимы отдельные незначительные отклонения от заданной проектом ширины верхнего гребня мокрого откоса. По результатам произведенного осмотра берегоукрепительных дамб N 2, 3 Фоменко А.В. пришел к выводу о том, что ширина верхнего гребня мокрого откоса (бровки) берегоукрепительной дамбы N 2 на р. Джегута в районе а. Новая Джегута Усть-Джегутинского района протяженностью 733 м, а также берегоукрепительной дамбы N 3 на р. Джегута в районе а. Новая Джегута Усть-Джегутинского района протяженностью 729 м большей частью соответствуют проектным параметрам, которыми ширина бровки предусмотрена равной 1,80 м. На отдельных участках ширина бровки немного больше 1,80 м, где-то немного меньше. При этом Фоменко А.В. указал, что на данных берегоукрепительных дамбах также могут иметься присыпанные участки крепления мокрого откоса в результате планирования полотна дамб.

Сославшись на указанные пояснения специалиста Фоменко А.В., а также на пояснения представителей общества (подрядчика), суды указали, что после замощения рваным камнем мокрого откоса спорных дамб, в том числе, проводилась планировка (разравнивание бульдозером) гребня самой дамбы с целью обеспечения возможности проезда по ней автотранспорта (для последующей эксплуатации дамбы, устранения эксплуатирующей организацией возникающих на протяжении длительного использования недостатков - частичных размывов и т.д.). Таким образом, в результате проведенной планировки полотна дамб на отдельных участках не исключено частичное присыпание крепления мокрого откоса (рваного скального камня) по верху дамб галечником, щебнем и уплотненным грунтом. Согласно пояснениям Фоменко А.В. по изложенной причине точно замерить ширину верхнего гребня мокрого откоса (бровки) рулеткой не везде представляется возможным без частичного вскрытия полотна дамбы с целью обнаружения под ним материала мокрого откоса (рваного скального камня). При таких обстоятельствах установление сотрудником Управления в ходе выборочных контрольных замеров путем визуального исследования и замеров рулеткой ширины верхнего гребня мокрого откоса спорных дамб не могло дать точных результатов без частичного вскрытия полотна гребня самой дамбы.

Между тем, приняв указанные пояснения специалиста Фоменко А.В., а также пояснения представителей общества (подрядчика), суды не сослались на конкретные доказательства, подтверждающие данные обстоятельства (в том числе планировку гребня дамбы) и не оценили довод управления о том, что галечник, щебень, уплотненный грунт не могли скрыть укрепляющую насыпь на дамбах, поскольку она состоит из крупной скальной породы, и мелкозернистые материалы не способны присыпать ее настолько, чтобы специалист, имеющий специальное строительное образование, не смог определить толщину укрепляющей насыпи.

Сделав вывод о том, что в результате эксплуатации с учетом возможного частичного выноса мелких частиц из каменной наброски укрепляющей насыпи при волновом и ледовом воздействии параметры дамбы могли измениться, суды не оценили довод казначейства со ссылкой на представленные в материалы дела фотоматериалы о том, что состояние дамб на момент проверки и фактически полное отсутствие ширины бровки дамбы в 1,8 м, не могут быть следствием выноса из укрепляющей насыпи мелких частиц, а свидетельствуют о ее изначальном несоответствии установленным проектным параметрам.

Не получил оценку и довод казначейства о противоречиях в имеющихся в деле доказательствах со ссылкой на письмо администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 17.09.2015 N 2988 и приложенные к нему документы (распоряжение администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 11.07.2015 г. N 144-р, акт обследования притока р. Джегута на участке по ул. Мира утвержденный главой администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 30.08.2015).

Согласно письму администрации Усть-Джегутинского муниципального района от 17.09.2015 N 2988 произошли неблагоприятные природные явления: ливневые дожди со шквалистым ветром, произошедшие 11.07.2015 на территории населенных пунктов а. Кызал-Кала, а. Джегута, а. Гюрюльдеук, а. Новая-Джегута, а. Эльтаркач Усть-Джегутинского муниципального района. Вместе с тем, согласно ответу на запрос суда Усть-Джегутинской районной администрации, за период времени с 2009 года по настоящее время стихийных бедствий на территории Усть-Джегутинского района не зафиксировано, а незначительный уровень подъема рек данным органом не фиксируется.

Акт от 28.10.2015 N 1 (форма КС-14), составленный комиссией после обследования дамб (28.10.2015), свидетельствует о том, что реконструкция берегоукрепительных дамб завершена, и объекты реконструкции соответствуют параметрам, установленным законом для работ по реконструкции дамб в соответствии с государственным контрактом от 18.08.2009 N 14.

Указанные противоречия о наличии (отсутствии) в спорном периоде неблагоприятных природных явлений, которые могли повлиять на параметры дамбы (при том, что объект реконструкции принят комиссией 28.10.2015 (акт N 1 (форма КС-14), суды не устранили. Таким образом, вопрос о нанесении (возможном нанесении) спорным гидротехническим сооружениям после реконструкции вреда, вследствие значительного подъема уровня рек, суды должным образом не исследовали.

В связи с изложенным, подлежит оценке и довод управления со ссылкой на положения статей 722, 724, 737, 755, 756 Гражданского кодекса о том, что срок обнаружений недостатков работ по реконструкции спорных дамб составляет 5 лет, таким образом, работы, произведенные на дамбах, должны соответствовать проектным параметрам, установленным государственным контрактом до 2020 года.

Суды также не приняли довод управления о том, что указанная в пункте 1 оспариваемого предписания сумма нарушения носит исключительно информационный характер, указав, что в соответствии с пунктом 1 предписания управление возложило на учреждение обязанность устранить выявленные в ходе проверки нарушения путем выполнения объемов работ по креплению откосов при уклоне круче 1:3 скальной породой или камнем в соответствии с проектными параметрами. Вместе с тем, из смысла пункта 1 оспариваемого предписания следует ясный и однозначный вывод о необходимости обеспечения достижения берегоукрепительной насыпью на спорных дамбах установленных параметров - а именно: о необходимости дополнительного укрепления дамб рваным камнем или скалой до того уровня, пока толщина мокрого откоса дамбы не достигнет на всей длине дамб 1 м, а ширина бровки дамбы не достигнет 1,8 м.

Суды посчитали, что обязанность исполнить пункт 1 оспариваемого предписания не входит в полномочия заявителя, при этом суды не указали мотивы, по которым не приняли довод управления со ссылкой на выписки из реестра федерального имущества, согласно которым фактически дамбы переданы в оперативное управление учреждению. Согласно уставу, утвержденному приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 22.11.2013 N 74-у, одной из основных целей деятельности учреждения является эксплуатация государственных мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнический сооружений и другого государственного имущества, переданного учреждению в оперативное управление. Ответственность за реальное техническое состояние сооружения и его соответствие требованиям проектной документации и показателям несет эксплуатирующая организация (пункт 6.4 Свода правил "СНиП 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения", утвержденного приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 623), которой в данном случае является учреждение.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

Поскольку судебные инстанции недостаточно исследовали фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для принятия правильного решения, обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части удовлетворения требования учреждения, а дело в этой части - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, выяснить и исследовать фактические обстоятельства по делу, оценить представленные доказательства и доводы участвующих лиц, как в отдельности, так и в их совокупности, учитывая положения норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разрешить вопрос о судебных расходах и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 05.04.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2019 по делу N А25-646/2018 отменить в части удовлетворения требования Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Карачаево-Черкесской Республике" и взыскания с Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике государственной пошлины и в этой части дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных