Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 ноября 2019 г. N Ф08-10442/19 по делу N А15-5351/2018

г. Краснодар

27 ноября 2019 г.

Дело N А15-5351/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Посаженникова М.В., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан (ИНН 0572007878, ОГРН 1140572001525), заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства Республики Дагестан (ИНН 0562043725, ОГРН 1020502632941), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Салам" (ИНН 0561018589, ОГРН 1020502524360), открытого акционерного общества "Тляратинское ДЭП N 35" (ИНН 0532000957, ОГРН 1060532001991), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан и общества с ограниченной ответственностью "Салам" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 14.06.2019 (судья Омарова П.М.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2019 (судьи Семенов М.У., Афанасьева Л.В., Макарова Н.В.) по делу N А15-5351/2018, установил следующее.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан (далее - министерство, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства Республики Дагестан (далее - управление, УФК Республики Дагестан) об оспаривании предписания 02.08.2018 N 103-20-08/3731 и представления от 02.08.2018 N 103-20-08/3733.

Решением суда первой инстанции от 14.06.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 16.09.2019, в удовлетворении заявленных министерством требований отказано. Судебные акты мотивированы отсутствием правовых оснований для признания ненормативных правовых актов управления недействительными.

В кассационных жалобах министерство и ООО "Салам" просят отменить решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций, принять по делу новый судебный акт.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационных жалоб, считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом проверок Федерального казначейства и планом контрольных мероприятий управления на 2018 года на основании приказа УФК Республики Дагестан от 22.03.2018 N 134 управлением в период с 02.04.2018 по 25.06.2018 в Агентстве по дорожному хозяйству Республики Дагестан (главный распорядитель и получатель средств бюджета) проведена плановая выездная проверка годовых отчетов об исполнении в 2017 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

На основании приказа управления от 07.05.2018 N 212 проведение проверки в Агентстве по дорожному хозяйству Республики Дагестан (далее - Агентство, Дагестанавтодор) приостанавливалось с 07.05.2018 по 09.06.2018.

По результатам проверки составлен акт от 25.06.2018, в котором указано следующее.

Согласно данным отчета о достижении значений показателей результативности по состоянию на 01.01.2018, направленного Дагестанавтодор в Федеральное дорожное агентство сопроводительным письмом от 18.04.2018 N 44/01-746/18, выполнение плановых значений показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренных Соглашением от 21.02.2017 N 108-07-059 о предоставлении субсидии бюджету Республики Дагестан из федерального бюджета в рамках реализации федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года" (далее - Соглашение от 21.02.2017 N 108-07-059 ) - ввод в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием, ведущих от сети автомобильных дорог общего пользования к ближайшим общественно значимым объектам сельских населенных пунктов, а также к объектам производства и переработки сельскохозяйственной продукции 26,215 км, характеризуется фактическим значением показателя по состоянию на отчетную дату - 26,215 км.

Проведенной проверкой выполненных дорожных работ на объектах установлено, что фактически введено в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием, ведущих от сети автомобильных дорог общего пользования к ближайшим общественно значимым объектам сельских населенных пунктов, а также к объектам производства и переработки сельскохозяйственной продукции - 25,815 км, в том числе автомобильная дорога Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар на участке км 0 - км 4 (3,870 км), автомобильная дорога Обода-Гортоколо-Гозолоколо на участке км 0 - км 4 (4,000 км).

На объекте "Реконструкция подъезда от автомобильной дороги "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар км 0 - км 4"" не достигнуто плановое значение показателя результативности, так как по факту протяженность автомобильных дорог, имеющих твердое покрытие в сельской местности составила 3,870 км, что на 0,400 км меньше принятой по актам о приемке выполненных работ и проектной длины реконструируемого подъезда от автомобильной дороги "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар км 0 - км 4 (4,270 км)".

В нарушение Соглашения от 21.02.2017 N 108-07-059 не достигнуты установленные показатели результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставлена субсидия из федерального бюджета, фактически ввод в эксплуатацию автомобильных дорог с твердым покрытием составил 25,815 км - меньше на 400 км от плановых значений показателей результативности исполнения мероприятий, составляющие 26,215 км.

За недостижение плановых значений показателей результативности использования субсидии в полном объеме, установленных Соглашением от 21.02.2017 N 108-07-059, по субсидиям, предоставленных на реализацию мероприятий государственной программой Республики Дагестан "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2014-2020 года", следовало в срок до 01.06.2018 возвратить из бюджета Республики Дагестан в федеральный бюджет денежные средства в сумме 353 456 рублей.

Относительно реконструкции автомобильной дороги "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар км 0 - км 4" в ходе проведения проверки установлено следующее.

По результатам аукциона Агентство и ОАО "Тляратинское ДЭП N 35" заключили государственный контракт от 25.04.2017 N 29/17-РЕК/Р на реконструкцию автомобильной дороги "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар км 0 - км 4". Общая стоимость работ по контракту 37 040 292 рублей, длина реконструируемого участка - 4 270 метров.

За проверяемый период представлены акты о приемке выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат на общую сумму 37 040 292 рублей. Оплата за выполненные объемы работ в 2017 году произведена в указанной сумме. По данным бухгалтерского учета задолженность за выполненный подрядчиком ОАО "Тляратинское ДЭП N 35" объем строительно-монтажных работ на 31.12.2017 не имеется.

Проверкой соблюдения сроков исполнения работ установлено, что в соответствии с приложением N 2 (План-график производства и финансирования работ) к государственному контракту от 25.04.2017 N 29/17-РЕК/Р срок окончания работ - 25.09.2017, фактически работы завершены 30.11.2017 - на 66 дней позже установленного срока.

Заказчиком (Дагестанавтодором) не предъявлено подрядчику (ОАО "Тляратинское ДЭП N 35") требование об уплате пени за просрочку исполнения обязательств в размере 531 794 рублей.

Кроме того, в ходе контрольных замеров установлено, что в Дагестанавтодоре осуществлены расходы бюджетных средств за невыполненные объемы работ по объекту "Реконструкция автомобильной дороги "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар км 0 - км 4"" на сумму 8 074 458 рублей на основании недостоверных записей в актах о приемке выполненных работ.

Протяженность реконструированного подъезда от автомобильной дороги по факту составляет 3870,0 метров, что на 400,0 метров меньше принятой по актам о приемке выполненных работ и проектной длины.

Приемочная комиссия, созданная приказом Дагестанавтодора от 09.04.2017 N 2-ос, актом от 30.11.2017 приняла в эксплуатацию автомобильную дорогу "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар участок км 0 - км 4" без замечаний.

Вместе с тем выборочной проверкой (визуально и проведенными замерами) установлено несоответствие фактических поперечных профилей земляного полотна автомобильной дороги данным рабочей документации: ПК 9+57 - ПК 10+33 не проведена выемка грунта 6 группы 10,039 м3, ПК 17+80 - ПК 18+40 не проведена выемка грунта 5 группы 3550,0 м3, ПК 26+00 - ПК 26+69 не проведена выемка грунта 5 группы 9599,1 м3, ПК 34+14 - ПК 34+31 не проведена выемка грунта 2 группы 640,0 м3, ПК 36+57 - ПК 37+27 не проведена выемка грунта 2 группы 6510,0 м3.

В ходе проведения проверки также установлено, что по результатам открытого аукциона Агентство по дорожному хозяйству Республики Дагестан и ООО "Салам" заключили государственный контракт от 25.04.2017 N 28/17-РЕК/Р на реконструкцию автомобильной дороги "Обода-Гортоколо-Гозолоколо км 0 - км 4". Общая стоимость работ по контракту - 51 705 488 рублей.

За проверяемый период представлены акты о приемке выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ на общую сумму 51 705 488 рублей. Оплата за выполненные работы в 2017 году произведена в полном объеме. Задолженность за объем строительно-монтажных работ, выполненных ООО "Салам", по состоянию на 31.12.2017 не имеется.

Вместе с тем в ходе проведения проверки установлено, что согласно контракту срок окончания работ - 25.09.2017, фактически работы завершены 10.10.2017 - на 15 дней позже установленного срока. В нарушение требований действующего законодательства заказчиком (Дагестанавтодором) не предъявлено подрядчику (ООО "Салам") требование об уплате пени за просрочку исполнения обязательств в размере 5 643 рублей.

Кроме того, по результатам контрольных замеров установлено завышение объемов выполненных работ на общую сумму 8 232 504 рублей, в том числе объемов выполненных работ - 7 726 044 рублей, стоимости выполненных работ - 506 460 рублей.

В Дагестанавтодоре осуществлены расходы бюджетных средств за невыполненные объемы работ по объекту "Реконструкция автомобильной дороги Обода-Гортоколо-Гозолоколо км 0 - км 4" на основании недостоверных записей в актах о приемке выполненных работ за 2017 год на сумму 8 232 504 рублей.

Приемочной комиссией, созданной приказом Дагестанавтодора от 09.04.2017 N 2-ос, актом без даты 2017 года автомобильная дорога "Обода-Гортоколо-Гозолоколо км 0 - км 4" принята в эксплуатацию без замечаний.

Вместе с тем выборочной проверкой (визуально и проведенными замерами) установлены следующие несоответствия фактического состояния автомобильной дороги данным рабочей документации: на отметке ПК 2+00 - ПК 2+25 средняя ширина автомобильной дороги (полотна) составляет 7,2 м вместо 8,0 м; на отметках ПК 2+00 - ПК 2+25 и ПК 5+00 - ПК 5+60 предусмотренный проектом кювет не выполнен; на отметке ПК 5+00 - ПК 5+21 средняя толщина подсыпки песчано-гравийной смеси составляет в среднем 12 см вместо проектных 22 см; на отметке ПК 21+40 - ПК 21+82 средняя ширина дорожного полотна составляет 6,5 м вместо 8,0 м; на отметке ПК 39+00 - ПК 40+00 предусмотренная проектом кюветная полка шириной 2 м отсутствует, следовательно, не выполнены работы по разработке грунта в объеме 2 000,0 м3.

Руководителем проверочной (ревизионной) группы составлена справка от 25.06.2018 о завершении контрольных действий.

В совокупности выявленные нарушения послужили основанием для выдачи управлением министерству, являющемуся правопреемником Агентства по дорожному хозяйству Республики Дагестан, предписания от 02.08.2018 N 103-20-08/3731, которым министерству предписано в течение 180 рабочих дней со дня получения предписания принять меры по восстановлению денежных средств в сумме 16 306 962 рублей в доход республиканского бюджета Республики Дагестан для последующего возвращения в доход федерального бюджета, и представления от 02.08.2018 N 103-20-08/3733 с требованием рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 дней со дня получения представления.

При этом в представлении от 02.08.2018 N 103-20-08/3733 указаны следующие нарушения бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения:

- государственный контракт от 10.11.2017 N 182/17-РЕК/Р заключен без предоставления участником закупки обеспечения исполнения контракта (нарушение требований части 4 статьи 96 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд");

- не обеспечено в полном объеме достижение плановых значений показателей результативности использования субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Дагестан на софинансирование расходов для исполнения мероприятий в рамках реализации федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года";

- не проведена инвентаризация финансовых обязательств, основных средств и материальных запасов перед составлением годового отчета (нарушение требований статьи 11 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Федеральный закон N 402-ФЗ), пунктов 1.3, 1.5 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13.06.1995 N 49);

- в отчете об исполнении бюджета (ф. 0503117), в графе 4 по разделу "Доходы бюджета" и разделу "Источники финансирования дефицита бюджета" не отражены утвержденные бюджетные назначения в сумме плановых показателей доходов бюджета, поступлений и выплатам по источникам финансирования дефицита бюджета (нарушены требования пункта 134 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н);

- на забалансовом счете 10 "обеспечение исполнения обязательств" бухгалтерского учета не учтены банковские гарантии (133 штуки), выданные подрядным организациям для обеспечения государственных контрактов (нарушение статьи 10 Федерального закона N 402-ФЗ, пунктов 3, 351, 352 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н);

- заказчиком - Дагестанавтодором не предъявлены подрядчикам требования об уплате пени за просрочку исполнения обязательств, предусмотренных государственными контрактами;

- расходы бюджетных средств осуществлены за невыполненные объемы работ на основании недостоверных записей в актах о приемке выполненных работ по объектам "Реконструкция автомобильной дороги "Тлярата-Камилух-Кардиб к с. Сикар км 0 - км 4"" и "Реконструкция автомобильной дороги "Обода-Гортоколо-Гозолоколо км 0 - км 4", установленные по результатам контрольных замеров выполненных работ, в том числе: завышение объемов выполненных работ на сумму 15 800 502 рублей и завышение стоимости выполненных работ на сумму 506 460 рублей.

Министерство обратилось за защитой нарушенных прав в арбитражный суд.

Согласно пункту 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в спорный период (далее - Кодекс), объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами.

В силу пункта 4 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила), плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий Федерального казначейства, который утверждается руководителем Федерального казначейства по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, и планами контрольных мероприятий территориальных органов Федерального казначейства, которые утверждаются руководителями территориальных органов по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства.

Согласно пункту 49 Правил срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля структурными подразделениями центрального аппарата Федерального казначейства составляет не более 40 рабочих дней, территориальными органами Федерального казначейства - не более 30 рабочих дней.

Пунктом 57 Правил установлено, что проведение выездной проверки (ревизии) может быть приостановлено руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы, в том числе на период проведения встречной проверки и (или) обследования.

Согласно пункту 58 Правил на время приостановления проведения выездной проверки (ревизии) срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля прерывается, но не более чем на 6 месяцев.

Суды установили, что план проведения Федеральным казначейством проверок готовых отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации на 2018 год размещен на официальном сайте Федерального казначейства и включает, в том числе, проверку годовых отчетов об исполнении в 2017 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. При этом в качестве объектов контроля указан финансовый орган, главные распорядители, главные администраторы доходов, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета Республики Дагестан; в качестве ответственного исполнителя - управление.

При этом суды указали, что ссылка в приказе управления от 22.03.2018 N 134 на пункт 47 раздела I Плана контрольных мероприятий на 2018 года, в котором в качестве объекта проверки не указаны главные распорядители средств бюджета, не свидетельствует о незаконности проведения проверки в отношении Агентства, поскольку указание на проведения проверок в отношении главных распорядителей средств бюджета Республики Дагестан было включено в план проверок Федерального казначейства.

При этом суды установили, что Агентство надлежащим образом уведомлено о проведении проверки. Соответствующая документация относительно проведения проверки получена Дагестанавтодором.

Согласно пункту 56 Правил контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

Суды установили, что соответствующая документация подписана уполномоченными лицами. К актам контрольных замеров представлены ведомости пересчета стоимости работ, выполненных подрядчиками на объектах.

Относительно довода министерства о том, что в ходе проведения проверки не были привлечены эксперты, суды обоснованно указали следующее.

Из содержания подпункта "в" пункта 10 Правил следует, что должностные лица, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право, в том числе, проводить экспертизы, необходимые при проведении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз.

Таким образом, возможность привлечения экспертов является правом, а не обязанностью должностных лиц, осуществляющих контроль, исходя из объема имеющихся документов.

Надлежащим образом исследовав представленные в материалы дела документальные доказательства, суды пришли к выводу о достаточности доказательств для подтверждения имеющихся нарушений.

При этом ссылки министерства на экспертные заключения ООО "Дагсудэксперт" от 06.09.2018 N 71 и от 19.11.2018 N 80 правомерно отклонены судами. Суды указали, что данные заключения не могут в полной мере свидетельствовать о состоянии объектов на момент их принятия и оплаты работ на указанных объектах, а также на момент проведения проверки и выдачи предписания.

Доводы общества о том, что в ходе проведения работ применялись не бывшие в употреблении трубы, а трубы складского хранения под открытым небом, изучены судами и правомерно отклонены. При этом суды указали, что соответствующая документация, подтверждающая приобретение указанных труб, в материалах дела отсутствует. В свою очередь представленная заявителем копия сертификата соответствия в отсутствие документов о поставке указанных труб не может свидетельствовать о качестве примененных материалов. Доказательства, свидетельствующие о том, что в ходе спорных работ использованы именно трубы, на которые выдан указанный сертификат, в материалы дела не представлены.

Надлежащим образом исследовав представленные в материалы дела документы, суды пришли к обоснованному выводу о доказанности фактов наличия допущенных Агентством нарушений, выявленных в ходе проверки, и, как следствие, об отсутствии правовых оснований для признания недействительными оспариваемых предписания и представления.

Относительно доводов о нарушении длительности срока проведения проверки на 2 дня суды пришли к выводу о соблюдении этого срока, сделав неверный расчет периода проверки, однако указанное обстоятельство не является безусловным основанием для отмены принятых по ее итогам предписания и представления.

Кроме того, при вынесении судебных актов суды, надлежащим образом исследовав представленные в материалы дела доказательства, пришли к обоснованному выводу о пропуске министерством установленного законом срока на обжалование ненормативных актов.

Иные доводы, изложенные в кассационных жалобах, исследованы судами и получили надлежащую правовую оценку.

Доводы кассационных жалоб направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств, что в силу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 14.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2019 по делу N А15-5351/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.В. Посаженников

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных