Проблемы нового закона (С. Шеленков, "эж-ЮРИСТ", N 35, август 2003 г.)

Проблемы нового закона

     Исключить - не значит снизить                                       

     Ценообразование в руках правительства                               

     Система распределения энергии                                       

     Ограничение экономической свободы                                   

     Неудачное сочетание                                                 

     Бесконтрольные проверки                                             

     Распределение компетенции                                           

     Механизм привлечения частных инвесторов                             

Одной из правовых основ реформирования российской электроэнергетики стала новая версия Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Закон). Несмотря на заложенную в нем прогрессивность в определенных моментах, Закон все же содержит ряд неэффективных законодательных решений, искажающих суть реформирования энергетического комплекса России.

Исключить - не значит снизить

Предложенный в Законе подход к исключению из участия в правоотношениях по приобретению услуг электрической и тепловой энергии существовавшего ранее административного звена в виде региональных энергетических комиссий действительно упростит выход крупных потребителей электро- и тепловой энергии, обеспечение которых не может быть произведено в полном объеме за счет мощностей субъекта РФ, на федеральный оптовый рынок электрической энергии.

Однако законодатель, устранив дополнительного участника в схеме договорного правоотношения потребитель - продавец, обладающего властным воздействием на стороны договора энергоснабжения, счел, что это приведет к снижению тарифов на электроэнергию, но пока данный эффект, к сожалению, можно только прогнозировать.

Система рыночных отношений, в которую вступает любой покупатель энергии на федеральном рынке, предполагает формирование цены услуги, в том числе тарифов, в результате взаимодействия спроса и предложения. Поэтому конкретный размер тарифа в первую очередь будет зависеть от того, какую цену может предложить покупатель и по какой цене продавец готов отпустить необходимую покупателю энергию.

Ценообразование в руках правительства

Стремление законодателя в процессе реформирования энергетической системы предоставить большую экономическую свободу сторонам договора энергоснабжения с учетом ряда положений Закона не сможет быть фактически реализовано.

В частности, предоставление в абз.2 ст.5 Закона Правительству РФ весьма общего по своей формулировке правомочия устанавливать основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию ограничивает свободу договора (ст.421 ГК РФ), в том числе договора энергоснабжения. В ситуации, когда правительство вводит пределы усмотрения сторон в отношении определения одного из условий договора - цены, такие стороны должны подчиняться ценовому коридору и, как следствие этого, нести убытки, если затраты на производство энергии не могут быть покрыты продавцом за счет полученного от продажи энергии дохода.

Такое администрирование условий экономической деятельности в дальнейшем может замедлить рост производственных мощностей коммерческих производителей энергии и в конечном итоге не позволит реализовать заложенные в концепции реформы электроэнергетики основные задачи и принципы.

Система распределения энергии

Содержащее в абз.1 п.8 ст.5 Закона правомочие Правительства РФ на определение предельных объемов и порядка продажи по нерегулируемым ценам электрической энергии (мощности) на оптовом рынке электрической энергии противоречит существу проводимой реформы, результатом которой должно стать появление негосударственных производителей энергии, не обремененных излишним вмешательством государства (раздел I Основных направлений реформирования электроэнергетики Российской Федерации).

В ситуации, когда государство в лице Правительства РФ фактически устанавливает квоты на продажу произведенной энергии по "рыночной цене" и, что более обременительно, порядок продажи энергии на оптовом рынке, участники договора энергоснабжения, по сути, не вправе вводить какие-либо собственные условия порядка купли-продажи энергии и поставлены государством в жесткие административные рамки.

Также следует признать ограничивающим права участников отношений по купле-продаже энергии предусмотренное в абз.1 п.6 ст.5 Закона такое полномочие Правительства РФ, как установление критериев определения производителей электрической энергии, имеющих право ее продажи по нерегулируемым ценам. В этой ситуации органу государственной власти передается право на субъективное усмотрение, кого именно считать отвечающим установленным таким органом критериям и тем самым ограничивать круг субъектов договорных отношений.

В то же время концепция реформы предполагает предоставление возможности юридическому лицу любой организационно-правовой формы оказывать услуги по реализации электрической энергии вне зависимости от размера принадлежащих ему производственных мощностей, отвечающих предъявленным к ним техническим требованиям. Это вытекает из базового принципа концепции: обеспечение всем производителям электроэнергии равного доступа к инфраструктуре рынка, то есть равного участия в отношениях по реализации произведенной энергии (раздел I Основных направлений реформирования электроэнергетики Российской Федерации).

Ограничение экономической свободы

Наделение Правительства РФ таким полномочием, как установление тарифов на тепловую энергию (абз.1 п.21 ст.5), отпускаемую организациями, осуществляющими комбинированную выработку электрической и тепловой энергии, без указания на их организационно-правовую форму ограничивает свободу экономической деятельности коммерческих организаций, реализующих электрическую и тепловую энергию в части установления рыночной цены такой энергии. Данное полномочие противоречит концепции образования на рынке энергии самостоятельных хозяйствующих субъектов и не позволяет обеспечить максимально эффективные условия коммерческой деятельности как деятельности, преследующей получения прибыли от реализации принадлежащих производителю энергетических ресурсов.

Одной из задач проводимой реформы в электроэнергетике является формирование соответствующего рынка энергии как сферы взаимодействия участников отношений купли-продажи энергетических ресурсов. При этом такой рынок исходя из его определения как сферы взаимодействия частных интересов сторон предполагает также его построение на основе принципа саморегуляции происходящих в нем процессов, в том числе и самостоятельного определения платы за услуги по организации рыночных торгов энергией. Обладание правительством в абз.1 п.12 ст.5 Закона правом в отношении установления тарифа на услуги по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности) противоречит природе рынка и складывающихся с его участием отношений, ограничивает свободу рынка самостоятельно вводить тарифы за функционирование торговой системы электроэнергией и, как следствие этого, не позволяет создать реальный рыночный механизм реализации энергетических ресурсов в РФ.

Такое правомочие Правительства РФ, как установление ставки абонентской платы за услуги по организации функционирования и развития Единой энергетической системы России (абз.1 п.11 ст.5 Закона), достаточно абстрактно и не позволяет определить круг субъектов, выплачивающих и получающих абонентскую плату. В связи с этим остается неясным, влияют ли организационно-правовая форма или иные критерии на получение права на оказание или оплату таких услуг и каким образом в целом они должны оказываться.

Сохранение данного абзаца Закона в существующей редакции не соответствует требованиям законодательной техники о четкости и однозначности используемых в Законе формулировок и может привести к нарушению прав и законных интересов участников рынка энергии на равный доступ к предоставлению услуг по организации функционирования и развития Единой энергетической системы России.

Неудачное сочетание

Наделение в абз.1 п.7 ст.5 Закона Правительства РФ правом на разработку и утверждение единой системы классификации и раздельного учета затрат по видам деятельности энергоснабжающих организаций, а также системы отчетности, представляемой в уполномоченный федеральный орган государственного регулирования, не предопределено каким-либо принципами реализации такого права с учетом существующей правовой системы РФ.

В настоящее время учет возникающих в процессе любой экономической деятельности организаций расходов, классификация затрат, а также система отчетности основываются на правилах бухгалтерского и налогового учета в соответствии с гл.25 НК РФ, Федеральным законом "О бухгалтерском учете", ПБУ 10/99 "Расходы организаций".

В связи с этим представляется недостаточно определенным декларативный характер правомочия Правительства на разработку и утверждение единой системы классификации и раздельного учета затрат по видам деятельности энергоснабжающих организаций, а также системы отчетности и, что более существенно, как разработанные в ходе реализации указанного правомочия системы будут сочетаться с уже существующей и применяемой ко всем юридическим лицам общей системой отчетности, классификации и учета затрат.

Бесконтрольные проверки

Предоставление в абз.1 п.23 ст.5 Закона Правительству РФ права на проведение проверки хозяйственной деятельности коммерческих организаций по вопросам формирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию без определения принципов и критериев контроля позволяет органу государственной власти вмешиваться в осуществляемую организацией деятельность по своему усмотрению. Таким образом нарушается право коммерческой организации самостоятельно определять с учетом установленных действующим законодательством лимитов цены за отпускаемую ей энергию, замедляет и делает неэффективной потенциально возможную экономическую отдачу от реализации организацией энергии и проектов по ее оптимальному получению и использованию.

В связи с чем в существующую редакцию абз.1 п.23 ст.5 Закона следует внести дополнительные признаки, позволяющие достаточно четко определить критерии проводимого Правительством РФ контроля.

Распределение компетенции

Согласно п."и" ст.71 Конституции РФ в ведении Федерации находятся федеральные энергетические системы. В то же время в ст.71 Конституции ничего не сказано о компетенции РФ в отношении энергосистем субъектов РФ, так же как и в ст.72 Конституции, определяющей пределы совместного ведения РФ и субъектов. В силу ст.73 Конституции РФ регулирование вопросов, связанных с энергетическими системами субъектов РФ, в том числе и вопросов тарифной политики, относится к исключительной компетенции субъектов Федерации.

Норма ст.6 Закона, ограничивающая право субъектов РФ на проведение самостоятельного тарифного регулирования как предусматривающая, что "регулирование указанных тарифов осуществляется в соответствии с основами ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации, правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию и иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утверждаемыми Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий", представляется противоречащей положениям ст.ст.71-73 Конституции РФ.

Механизм привлечения частных инвесторов

В анализируемом Законе механизм привлечения частных инвесторов в энергетику, обеспечивающий приток средств в строительство новых электростанций, срок окупаемости которых составляет 10 и более лет, вообще отсутствует. В целом Закон, преследуя цель введения рыночного элемента в существующую систему производства, распределения и тарифного регулирования энергетики, соответствует ст.8 Конституции РФ в части предоставления гарантий единого экономического пространства и может стать эффективным механизмом, способствующим внесению позитивных изменений в действующее законодательство России по вопросам электроэнергетики, если законодатель в последующем внесет в него необходимые коррективы.

С. Шеленков,

преподаватель кафедры финансового права ГУ-ВШЭ,

юрист АКГ "Интерэкспертиза"

"эж-ЮРИСТ", N 35, август 2003 г.