Приватизация земель (В. Воинов, В. Митюшев, "эж-ЮРИСТ", N 35, август 2003 г.)

Приватизация земель

Регулирование отношений в области владения, пользования и распоряжения землей, несмотря на достаточно долгий период действия нового законодательства о земле, является одной из наиболее сложных и отягощенных многочисленными ведомственными актами проблем законодательства. Не меньше вопросов вызывает и приватизация земельных участков. В предлагаемом вниманию читателей материале анализируются как достаточно общая проблема, связанная с приобретением участков в собственность посредством приватизации, так и более специальный вопрос о применении норм ЗК РФ о приобретении в собственность участков, находящихся на праве пожизненного наследуемого владения.

В. Воинов, ведущий юрисконсульт ЗАО "БДО ЮниконРуф"

Состав имущества

Вступивший в силу в апреле 2002 года Федеральный закон N 178-ФЗ от 21.12.2001 "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) создал необходимые основы для включения земельных участков в гражданский оборот. Несмотря на то что Закон о приватизации, как следует из п.2 ст.3, распространяется только на случаи отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы, следует признать его появление значительным шагом в развитии российского законодательства, поскольку действие Федерального закона N 123-ФЗ от 21.07.97 "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" не распространялось на приватизацию земли. Приватизация земельных участков, составляющих единый имущественный комплекс с объектами приватизации, должна была регулироваться другими федеральными законами.

Предпосылкой для появления подобной новеллы в новом Законе о приватизации явилась норма пункта 7 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Согласно последней со дня введения в действие Земельного кодекса РФ - 30.10.2001 - приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в нем.

Определение состава земельных участков, подлежащих приватизации, регулируется прежде всего ст.28 Закона о приватизации. Пункт 2 этой статьи устанавливает, что приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю следующих земельных участков:

находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды;

занимаемых зданиями, строениями и сооружениями, а также объектами, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, входящими в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов.

Из этой нормы видно, что ее действие, строго говоря, распространяется только на случаи продажи имущественного комплекса унитарного предприятия, но не на такой способ приватизации, как преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Очевидно, что не существует особых проблем с приватизацией тех земельных участков, на которых расположены приватизируемые объекты недвижимости, входящие в имущественный комплекс, поскольку здесь возможно применение п.1 ст.28 Закона о приватизации. Пункт говорит об отчуждении земельных участков лицу, приобретающему объекты недвижимости, расположенные на этом участке, безотносительно к основаниям такого приобретения.

В то же время остается открытым вопрос о том, следует ли включать в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в открытое акционерное общество, земельные участки, на которых не находятся объекты недвижимости, не являющиеся необходимыми для использования этих объектов, но принадлежащие унитарному предприятию на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды. С одной стороны, можно сделать вывод о том, что законодатель специально ограничил приватизацию незастроенных земельных участков только случаями продажи имущественного комплекса унитарного предприятия, с другой - нельзя не видеть однородность отношений, возникающих при продаже имущественного комплекса унитарного предприятия и при преобразовании унитарного предприятия в открытое акционерное общество.

Действительно, в обоих случаях в основе этих отношений лежат сделки с имущественным комплексом - предприятием, как этот термин раскрыт в ст.132 ГК РФ. В первом случае имущественный комплекс переходит к новому собственнику на основе договора купли-продажи, во втором - в результате преобразования унитарного предприятия. Подобная дифференциация только подчеркивает единые основания этих сделок, что требует и единства правового регулирования. Соответственно нормы п.2 ст.28 Закона о приватизации могут применяться и к случаям преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество.

Следует также отметить, что в обоих случаях состав имущественного комплекса определяется в соответствии со ст.11 Закона о приватизации. С учетом состава имущественного комплекса вычисляется балансовая стоимость подлежащих приватизации активов унитарного предприятия. А на основании этой балансовой стоимости устанавливается способ приватизации (п.2 ст.13 Закона о приватизации).

Таким образом, определяя состав имущественного комплекса, подлежащего приватизации, мы должны заранее включать или не включать в него незастроенные земельные участки, принадлежащие унитарному предприятию на праве собственности или на праве аренды. Но прежде должен быть определен этот состав и выбран способ приватизации. В результате мы приходим к логическому противоречию, доказывающему необходимость единообразного подхода к определению состава земель, приватизируемых в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, независимо от способа приватизации.

Логичен вывод о том, что позиция, в соответствии с которой при преобразовании унитарного предприятия в открытое акционерное общество подлежат приватизации незастроенные участки, принадлежащие унитарному предприятию на праве собственности, представляется более обоснованной. Тем не менее следует признать, что скорейшее создание законодательной определенности по данному вопросу было бы весьма желательным.

Манипуляции со сроками

Анализируя Закон о приватизации, необходимо четко осознавать, что подавляющее большинство хозяйствующих субъектов, предприятия которых были приватизированы в 90-х годах прошлого века, волнует не то, каким образом включать земельные участки в состав приватизируемых имущественных комплексов, а более практичные вопросы, связанные с тем, что в настоящее время подавляющая масса земельных участков, на которых расположены приватизированные здания и сооружения, принадлежит собственникам этих объектов либо на праве аренды, либо на праве постоянного пользования. В результате практический интерес представляют два вопроса:

что произойдет с земельными участками, принадлежащими на праве бессрочного пользования земельным участком, и есть ли правовая возможность приватизировать земельный участок, находящийся в аренде?

Пункт 3 ст.28 Закона о приватизации устанавливает, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести в собственность у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Оставляя в стороне вопрос о неудачной формулировке, использованной в законе, статья 222 ГК РФ делает затруднительным приобретение права собственности на самовольную постройку - мы видим, что Закон о приватизации не устанавливает четкого срока для совершения вышеуказанной сделки с земельным участком (аренда или выкуп).

Представляется, что такой срок предусмотрен в Федеральном законе N 137-ФЗ от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Действительно, п.2 ст.3 названного Закона устанавливает, что юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года в соответствии с правилами ст.36 ЗК РФ.

Несмотря на то что данная норма оперирует различными понятиями: "переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды" и "приобретение земельного участка в собственность", следует признать, что и в первом, и во втором случае речь все же идет именно о приобретении прав: права собственности или права аренды, что и предусмотрено ст.36 Земельного кодекса.

В то же время истечение вышеуказанного срока не может означать, что собственник зданий, строений, сооружений, непереоформивший право постоянного (бессрочного) пользования соответствующим земельным участком, автоматически утратит этот право. Действительно, п.12 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" устанавливает, что предоставленное землепользователям до введения в действие Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному ЗК РФ праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. При этом ст.45 Земельного кодекса содержит закрытый перечень оснований для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования в установленный законом срок никак не связано с этими основаниями.

Более того, заслуживает внимания вопрос о конституционном аспекте права постоянного (бессрочного) пользования. В принципе наличие у определенного лица такого права означает, что это лицо имеет правовую возможность использовать соответствующий земельный участок бессрочно. Переоформление права на право аренды или выкуп земельного участка означает прекращение у землепользователя права постоянного (бессрочного) пользования. В то же время в соответствии со ст.35 (ч.3) Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

В постановлении от 13.12.01 КС РФ есть прямое указание на то, что ст.35 (ч.3) Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Необходимо учитывать, что в конкретном деле Конституционный Суд РФ рассматривал данный вопрос применительно к праву постоянного (бессрочного) пользования, принадлежащего гражданину, а не юридическому лицу. Однако сформированные при этом правовые позиции носят достаточно общий характер, следовательно, могут быть распространены и на права юридических лиц.

Таким образом, мы видим, что с правовой точки зрения истечение вышеуказанного срока не может привести к автоматическому переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, тем не менее следует признать, что владельцу такого земельного участка будет достаточно нелегко реализовывать свое право на практике.

Необходимо также обратить внимание на то, что вышеизложенные правила относятся только к тем земельным участкам, на которых расположены здания, строения, сооружения. Ограничение объясняется тем, что ст.36 ЗК, в соответствии с которой и должно производиться переоформление права постоянного (бессрочного) пользования, регулирует приобретение прав именно на земельные участки, на которых находятся вышеуказанные объекты недвижимости.

Как быть с арендаторами?

Наряду с землепользователями, которым земельные участки принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования, существуют еще арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и принадлежащих им на праве аренды, за которые уплачивается не земельный налог, а арендная плата. Базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов устанавливаются соответствующими органами исполнительной власти и могут существенно отличаться (в большую сторону) от размера земельного налога, уплачиваемого собственниками земельных участков.

В такой ситуации перед рачительным предпринимателем встает вопрос: а не лучше ли приобрести арендуемый земельный участок в собственность, то есть потратить большую сумму, но один раз, с тем чтобы уменьшить будущие расходы? Очевидно, что данной проблемой следует озаботиться только в случае, если возможность приватизации арендуемого земельного участка реально существует.

Из нормы, сформулированной в п.1 ст.36 ЗК РФ, непонятно, существует ли у собственника недвижимости, расположенной на земельном участке, право на приватизацию этого земельного участка, если он уже находится в аренде. Не добавляет ясности в этот вопрос и порядок предоставления прав на земельный участок, заложенный в упомянутой статье ЗК. Какое именно решение примет уполномоченный орган в отношении арендуемого земельного участка, остается на усмотрении этого органа. Все перечисленное приводит нас к выводу, что Земельный кодекс не содержит механизма автоматической приватизации земельного участка, арендуемого собственником зданий, строений, сооружений, расположенных на этом земельном участке.

В обозначенной ситуации имеет смысл обратиться к Закону о приватизации, п.3 ст.28 которого содержит норму о том, что договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа последнего. Легко заметить, что в данном случае речь идет о приватизации земельного участка, осуществляемой после приватизации объектов недвижимости, на ней расположенных. В противном случае земельный участок был бы приватизирован одновременно с объектами недвижимости, и собственнику последних не понадобилось бы направлять в уполномоченный орган обращение о приватизации соответствующего земельного участка. Следовательно, нормы п. 3 ст.28 Закона о приватизации могут распространяться только на те случаи, когда объекты недвижимости были приватизированы до его вступления в силу.

С этой точки зрения единственно возможное истолкование рассматриваемых норм Закона о приватизации состоит в том, что они регулируют отношения по поводу земельных участков, на которых находятся ранее приватизированные объекты недвижимости, а значит, не исключают приватизацию арендуемых земельных участков. Справедливо ли это заключение - покажет правоприменительная практика.

В. Митюшев, юрист

Право гражданина однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок закрепляется п.3 ст.21 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ).

Пункт 3 ст.36 ЗК РФ утверждает: в случае если здание (помещение), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК, федеральными законами. Для осуществления этого права граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, должны совместно обратиться в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок (п.5 ст.36 ЗК РФ).

Вышеуказанное, в частности, означает:

гражданин, имеющий участок в пожизненно наследуемом владении, имеет право бесплатно и однократно приобрести его в собственность;

если здание (например, жилой дом) является имуществом, принадлежащим нескольким гражданам на праве общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) и находится на неделимом земельном участке, участники долевой собственности имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность;

для приобретения неделимого земельного участка в общую долевую собственность собственники расположенного на нем здания должны совместно обращаться с заявлением о приобретение прав на земельный участок.

К примеру, на практике возникла следующая ситуация.

Граждане М., Ю., Ф., имеют в общей долевой собственности жилой дом (по 1/3 у каждого из собственников) *(1). Доли каждого из них в имуществе индивидуализированы в натуре: кв. N 1, 2, 3. (так называемые реальные доли). Земельные участки также имеют "неофициальные" границы.

Гражданину М. принадлежит 1/3 доли в праве собственности на дом, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права, выданным учреждением юстиции.

Остальные сособственники - Ю. и Ф. - также имеют по 1/3 (зарегистрированы их доли в учреждении юстиции или нет - неизвестно).

М. самостоятельно, без какого-либо участия Ю. и Ф., зарегистрировал в учреждении юстиции право пожизненного наследуемого владения земельным участком площадью 354 кв. м для обслуживания 1/3 доли жилого дома из общей площади землепользования 1060 кв. м.

Таким образом, М. имеет зарегистрированные права:

- пожизненно наследуемого владения на 1/3 земельного участка из общей площади землепользования для обслуживания 1/3 жилого дома;

- на 1/3 доли в праве собственности на жилой дом.

Далее М. обращается в администрацию муниципального образования, а именно в управление по земельным ресурсам (далее - управление), с заявлением о предоставлении в соответствии с п.3 ст.21 ЗК РФ земельного участка бесплатно, в собственность.

В своем ответе со ссылкой на п.5 ст.36 ЗК РФ управление указывает на обязательность совместного обращения собственников жилого дома, т. е. фактически отказывает в удовлетворении заявления.

По нашему мнению, требования о совместности обращения собственников не учитывают определенные реалии, с которыми столкнулся и М., а именно:

- остальные собственники (или один из них) могут не проживать в данном доме;

- адрес их фактического проживания может быть неизвестен;

- отношения между собственниками не всегда конструктивны и т. д.

Не совсем понятно также требование о совместном обращении для приобретения права собственности на земельный участок, если учитывать самостоятельное получение М. свидетельства о регистрации пожизненного наследуемого владения земельного участка для обслуживания 1/3 доли жилого дома.

Представляется, что законодатель, закрепляя в законе (п.5 ст.36 ЗК РФ) обязательность совместного обращения заявителей, исходил из сущности совместной (долевой) собственности на имущество, характеризующейся более тесными связями между участниками последней.

Далее Ф. извещает М. и Ю. о продаже принадлежащей ему доли в праве долевой собственности на дом. М. желает ее приобрести. Но приобрести не только вышеуказанную долю, но и долю в праве собственности на земельный участок, размер которой пропорционален отчуждаемой Ф. доле в праве собственности на здание (абз.4 ст.35 ЗК РФ).

Для этого земельный участок необходимо оформить в собственность. Ю. не желает подавать совместное заявление для приобретения прав на земельный участок (права общей долевой собственности).

Работники управления предлагают Ф., имеющему намерение быстрее продать свою долю в имуществе (жилом доме), оформить отказ от принадлежащему ему права на его часть земельного участка (п.1 ст.45 ЗК РФ). Далее по логике управления доля в участке, от которой отказался Ф., приобретается М., к тому времени купившему долю Ф. в имуществе (жилом доме).

Правомерность предложенного управлением варианта вызывает сомнения.

Необходимо учитывать специфику того, что жилой дом, принадлежащий нескольким лицам на праве собственности, расположен на неделимом, по мнению управления, земельном участке. Следовательно, владелец 1/3 дома может отказаться от своей части (доли) земельного участка, когда весь земельный участок для обслуживания всего дома является неделимым.

Исходя из факта получения М. свидетельства о государственной регистрации права пожизненного наследуемого владения на земельный участок для обслуживания 1/3 доли жилого дома можно утверждать, что до приобретения земельного участка в общую долевую собственность фактически имеется, без законодательного закрепления, общее долевое пожизненно наследуемое владение. Поэтому, на наш взгляд, учитывая наличие условия о совместном обращении собственников жилого дома для приобретения земельного участка в собственность, требуется совместное обращение собственников жилого дома как землепользователей об отказе от принадлежащих им прав на земельный участок.

Выписка из государственного реестра земель, содержащая чертеж границ земель, находящихся в пожизненно наследуемом владении, не содержит и не может содержать (в чертеже) "внутренних" границ между землепользователями. Внутренних границ не будет и при оформлении земельного участка в общую долевую собственность. Отказ Ф. от принадлежащих ему прав на его долю земельного участка и последующая покупка М. данной доли у органа местного самоуправления неизбежно повлекут за собой официальное закрепление и установление границ внутри неделимого земельного участка, предназначенного для обслуживания жилого дома.

Если следовать логике управления, у М. появится возможность самостоятельно, без совместного обращения с другими сособственниками жилого дома, приобрести в собственность находящийся в его пожизненно наследуемом владении земельный участок, в случае если Ф. и Ю. оформят отказ от принадлежащего им права на земельный участок. М. останется "один" и закрепленное в законе требование "совместного обращения" будет не действовать.

В конце концов, нет гарантии, что орган местного самоуправления вообще продаст М. земельный участок.

Определенные положения ст.36 ЗК РФ в свете рассматриваемого случая вызывают, по нашему мнению, и ряд других вопросов.

Какой смысл законодатель вложил в термин "неделимый земельный участок" (п.3 ст.36 ЗК РФ). Это земельный участок с расположенным на нем зданием, принадлежащим нескольким лицам на праве собственности, без описания (фиксации) границ землепользования между собственниками внутри самого земельного участка или, иными словами, обладающий статусом имущества с признаками фактически общего долевого пожизненного наследуемого владения? Имеет ли место "неделимость" земельного участка при наличии у М. свидетельства о регистрации права пожизненного наследуемого владения его доли земельного участка, предназначенного для обслуживания доли в праве собственности М. на жилой дом?

Возможность "поделить (разделить) " земельный участок появится тогда, когда он будет зарегистрирован в общую долевую собственность или после того, как произойдет раздел жилого дома, находящегося в долевой собственности, и выдел доли из него (ст.252 ГК РФ)?

Какие действия должен выполнить орган местного самоуправления для обеспечения изготовления кадастровой карты (плана) земельного участка (абз.1 п.7 ст.36 ЗК РФ), как соотнести вышеуказанное требование закона с абз.2 п.8 ст.36 ЗК РФ, закрепляющим, что изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка обеспечивается за счет лиц, совместно обратившихся для приобретения прав на земельный участок?

Не является ли требование о "совместном обращении" (п.5 ст.36 ЗК РФ) фактическим ограничением права граждан приобрести имеющиеся у них земельные участки в пожизненном наследуемом владении в собственность?

Имеет ли право на получение в соответствующем органе государственной власти копии кадастровой карты (плана) земельного участка тот из собственников, который хотя и участвовал в подаче совместного заявления о приобретении прав на земельный участок (п.5 ст.36 ЗК РФ), но не понес расходов при установлении границ и изготовлении кадастровой карты (плана) земельного участка (абз.2 п.8 ст.36 ЗК РФ) и данный факт подтверждается наличием заявления остальных собственников?

"эж-ЮРИСТ", N 35, август 2003 г.

 ------------------------------------------------------------------------

*(1) Жилой дом представляет собой неблагоустроенное деревянное жилье общей площадью 134.8 кв. м на земельном участке общей площадью землепользования 1060 кв. м.