Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 декабря 2019 г. N Ф08-10236/19 по делу N А15-5401/2018

г. Краснодар

03 декабря 2019 г.

Дело N А15-5401/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Соловьева Е.Г., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Кизлярский универсальный рынок" Дагпотребсоюза (ИНН 0547005203, ОГРНИП 310263517200055) -

Гусейнова Р.Б. и Каулова Т.М. (доверенности от 12.11.2019), от третьих лиц: Магомедова Гаджимагомеда Нуриевича, Османовой Эльмиры Магомедалиевны, Алиева Магомеда - Хабиба Магомедрасуловича - и Магомедова И.З. (доверенности от 11.02.2019 и 18.11.2017), Османовой Эльмиры Магомедалиевны - Османова К.Б. (доверенность от 24.01.2018) от Прокуратуры города Кизляра - Рябоконева А.В., в отсутствие заинтересованного лица - администрации городского округа "Город Кизляр" (ИНН 0547003083, ОГРН 1020502308331), муниципального казенного учреждения "Комитет по управлению имуществом города Кизляра", общества с ограниченной ответственностью "Пожарный аудит" и федерального государственного бюджетного учреждения "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория по Республике Дагестан"", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кизлярский универсальный рынок" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2019 по делу N А15-5401/2018, установил следующее.

ООО "Кизлярский универсальный рынок" (далее - общество, рынок) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа "Город Кизляр" (далее - администрация) о признании незаконным решения МБУ "Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений" (правопреемник - администрация; далее - управление) от 07.09.2018 N 28 об отмене разрешений на строительство от 31.08.2018 N RU05-043-135-2018 и от 31.08.2018 N RU05-043-136-2018.

Требования обоснованы ссылками на статьи 48 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) и мотивированы неправомерностью действий управления по отмене ранее выданных заявителю разрешений на строительство объектов.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Османова Э.М., Алиев М.-Х.М., Магомедов Г.Н., ООО "Пожарный аудит", ФГБУ "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория по Республике Дагестан"", МКУ "Комитет по управлению имуществом города Кизляра" и Прокуратура города Кизляра (далее - прокуратура).

Решением от 13.05.2019 заявленные требования удовлетворены, распределены расходы по уплате государственной пошлины. Суд установил, что основанием для принятия оспариваемого постановления явился протест прокуратуры, в котором указано на нарушение обществом при проектировании требований противопожарной безопасности в части соблюдения расстояния между строениями и вновь возводимыми объектами. При этом суд отметил, что вынося данный протест, прокуратура руководствовалась "СП 4.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (утверждены приказом Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 25.03.2009 N 174; далее - правила N 174). В связи с изданием приказа Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 24.04.2013 N 288 "Об утверждении свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям"" (вместе с "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям") (далее - правила N 288) правила N 174 утратили силу. Заявитель представил доказательства соответствия проектной документации требованиям действующего законодательства, поэтому у управления отсутствовали основания для отмены ранее выданного разрешения на строительство.

Постановлением апелляционного суда от 19.08.2019 решение от 13.05.2019 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано; перераспределены расходы по уплате государственной пошлины. Суд исходил из того, что пунктом 8.8 правил N 288 установлено нормативное расстояние от внутреннего края проезда до стены здания, которое применительно к рассматриваемой ситуации составляет от 5 до 8 метров, тогда как в проектной документации данное - менее 5 метров. Поскольку обществом не соблюдены требования противопожарной безопасности в части соблюдения расстояния между внутренним краем проезда и стеной вновь возводимого здания, основания для выдачи разрешения на строительство спорных объектов отсутствовали, в связи с чем управление правомерно отменило ранее выданные обществу разрешения. Кроме того, у заявителя отсутствует градостроительный план земельного участка.

В кассационной жалобе общество просит отменить постановление и оставить в силе решение. По мнению заявителя, апелляционный суд не учел, что указанная в проектной документации ширина проезда соответствует той, которая проходит по территории всего рынка. Суд неправильно истолковал пункты 8.2, 8.6 и 8.8 правил N 288, а также не применил пункты 4.3, 4.5, 4.11 и 4.12 данных правил. Фактическое расстояние от внутреннего края проезда до стены здания составляет 4,55 - 4,628 метров, что соответствует пункту 8.6 правил N 288 и является достаточным для обеспечения одностороннего проезда пожарных машин и эвакуации людей. Пункт 8.12 правил N 288 предусматривает сохранение в исторически сложившихся застройках существующих размеров противопожарных проездов. Апелляционный суд не опроверг представленные заявителем отчет ООО "Пожарный аудит" и заключение ФГБУ "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория по Республике Дагестан"". Отсутствие у общества градостроительного плана не могло служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Земельный участок, на котором планировалось возведение спорных объектов, является территорией общего пользования.

В отзыве на кассационную жалобу Османова Э.М., Алиев М.-Х.М., Магомедов Г.Н. указали на ее несостоятельность, а также на законность и обоснованность апелляционного постановления.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) в судебном заседании 26.11.2019 объявлялся перерыв до 02.12.2019, о чем сделано публичное извещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Арбитражного суда Северо-Кавказского округа http://www.fassko.arbitr.ru.

В судебном заседании представители сторон повторили свои доводы и возражения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, управление выдало обществу разрешения от 31.08.2018 на строительство одноэтажных торговых зданий торгового здания корпусы "А" и "Б", расположенные по адресу: Республика Дагестан, г. Кизляр, ул. Набережная, 22.

На основании протеста прокуратуры от 07.09.2018 N 02-06/02-2018 управление приняло решение от 07.09.2018 N 28 об отмене ранее выданных обществу разрешений на строительство.

Полагая, что данные действия управления нарушают его права и законные интересы, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. Часть 5 статьи 200 Кодекса возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых актов, действий (бездействия) на орган или лицо, которые его совершили (допустили).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ). Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка таких проектов не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса закреплено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи, проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган вправе принять решение о прекращении действия разрешения на строительство (части 21.1, 21.2 и 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14 и 21.15).

Общее правовое регулирование основ обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации осуществляется положениями Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 2 и 20 названного Закона законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности, принятые органами государственной власти, направленные на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности.

По смыслу статьи 34 Закона N 69-ФЗ граждане имеют право на защиту их жизни, здоровья и имущества в случае пожара, а также обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

Согласно положениям статьи 37 Закона N 69-ФЗ руководители организации обязаны, в том числе соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Как следует из статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, целью создания которой является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре.

Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (пункт 3 указанной статьи) и в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного названным Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара (пункт 4 статьи 5 Закона N 123-ФЗ).

Пунктом 8.6 правил N 288 предусмотрено, что ширина проездов для пожарной техники в зависимости от высоты зданий или сооружений должна составлять не менее:

3,5 метров - при высоте зданий или сооружения до 13 метров включительно; 4,2 метра - при высоте здания от 13 метров до 46 метров включительно; 6 метров - при высоте здания более 46 метров.

Пунктом 8.8 правил N 288 установлено, что расстояние от внутреннего края проезда до стены здания или сооружения должно быть: для зданий высотой до 28 метров включительно 5 - 8 метров; для зданий высотой более 28 метров - 8 - 10 метров.

Исследовав и оценив фактические обстоятельства дела и имеющиеся доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, доводы и возражения участвующих в деле лиц, установив, что в проектной документации на строительство одноэтажных торговых помещений торгового здания (корпусы "А" и "Б"), расположенных по адресу: Республика Дагестан, г. Кизляр, ул. Набережная, 22, расстояние от внутреннего края проезда до стены проектируемых зданий составляет от 4,55 до 4,628 метров, в то время как на основании пункта 8.8 правил N 288 данная величина должна составлять от 5 до 8 метров, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии предоставленной проектной документации требованиям пожарной безопасности и наличии у управления правовых оснований для отмены ранее выданных разрешений на строительство, в связи с чем верно отказал в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе заявитель ссылается на то, что им соблюдены требования пункта 8.6 правил N 288 в части обеспечения надлежащий ширины проездов для пожарной техники. Вместе с тем данное обстоятельство не исключает обязанность общества соблюдать установленное пунктом 8.8 правил N 288 расстояние от внутреннего края проезда до стены проектируемых зданий (от 5 до 8 метров).

Ссылка заявителя на пункты 4.3, 4.5, 4.11 и 4.12 правил N 288 не принимается, поскольку положения данных пунктов распространяются на объекты защиты различных классов функциональной пожарной опасности, представляющим собой отдельно стоящие здания и сооружения, а также требования к частям зданий, группам помещений и отдельным помещениям, входящим в состав объектов защиты (пункт 4.1). В рассматриваемом случае нарушение требований пожарной безопасности выразилось в несоответствии ширины проезда к зданиям (сооружениям) требованиям, установленным пунктом 8.8 правил N 288.

Довод заявителя о том, что апелляционный суд не учел положения пункта 8.12 положения N 288, несостоятелен, поскольку указанный пункт не подлежит применению к спорным правоотношениям.

Кроме того, апелляционный суд обоснованно принял во внимание, что у общества отсутствует градостроительный план земельного участка.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 10.02.2015 N 305-КГ14-2820, отзыв разрешения на строительство в отсутствие действующего градостроительного плана земельного участка не может нарушать права застройщика. Уполномоченный орган в пределах предоставленных ему полномочий вправе принять решение об отмене ранее выданного градостроительного плана земельного участка в связи выявленными нарушениями, а также об отзыве ранее выданного застройщику разрешения на строительство.

Иные доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения апелляционного суда, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают его выводы, направлены на переоценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств дела, которая не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Основания для отмены или изменения постановления по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2019 по делу N А15-5401/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Соловьев

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова