Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 декабря 2019 г. N Ф08-11331/19 по делу N А53-2986/2019

г. Краснодар

17 декабря 2019 г.

Дело N А53-2986/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области (ИНН 6166059867, ОГРН 1076166000129), заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ИНН 6163030517, ОГРН 1026103280060), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Ростовская проектно-строительная компания", государственного казенного учреждения Ростовской области "Ростовоблстройзаказчик", надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.06.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 по делу N А532986/2019, установил следующее.

Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области (далее -министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области (далее - управление) от 16.11.2018 N 58-12/23-29 в части 1 013 481 рубля: 106 815 рублей - компенсация ущерба рыбному хозяйству; 336 219 рублей - по установке металлических оград по железобетонным столбам без цоколя из сетки; 570 447 рублей - по разработке 2115 куб. м грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы, перевозке грузов автомобилями-самосвалами.

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены, ООО "Ростовская проектно-строительная компания" и ГКУ Ростовской области "Ростовоблстройзаказчик".

Решением суда от 20.06.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 14.10.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы законностью и обоснованностью предписания управления в оспариваемой части.

Министерство обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 20.06.2019 и постановление апелляционной инстанции от 14.10.2019, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что судебные акты вынесены незаконно с нарушением норм материального права. Сумма 1 013 481 рубль выплачена министерством по результатам принятых работ. Управление не представило доказательств нарушения министерством норм бюджетного законодательства при выполнении функций по закупке работ (услуг) для обеспечения государственных нужд, а также доказательства оплаты министерством фактически не выполненных подрядчиком работ, либо работ, не предусмотренных контрактом и приложенной к нему проектно-сметной документации, либо с превышением стоимости заключенного контракта. Также доводы жалобы министерства сводятся к несогласию с выводами судов по каждому эпизоду, указанному в предписании.

В отзыве на кассационную жалобу управление считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, Межрегиональным филиалом Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в городе Ставрополе проведена выездная плановая проверка использования министерством средств из федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" за период с 01.01.2017 по 31.12.2017, в ходе которой выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля.

Выявленные нарушения в денежном выражении причинили 1 125 659 рублей ущерба.

Итоги проверки отражены в отчете о строительно-техническом исследовании работ, выполненных на объекте: "Расчистка р. Темерник от ПК 27+88 до Низового водохранилища".

Управлением вынесено предписание от 16.11.2018 N 58-23-12/23-29, которым министерству предписано обеспечить возврат в доход федерального бюджета 1 125 659 рублей в срок до 19.04.2019.

Министерство не согласилось с указанным предписанием в части нецелевого использования 1 013 481 рубля и обязании возвратить в бюджет указанную сумму, что и послужило основанием для его обращения в суд с заявлением по рассматриваемому делу.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, для признания решения публичного органа незаконным необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, министерство оспаривает вывод управления о нецелевом использовании 1 013 481 рубля бюджетных средств: 106 815 рублей - компенсация ущерба рыбному хозяйству; 336 219 рублей - оплата работ по установке металлических оград по железобетонным столбам без цоколя из сетки; 570 447 рублей - оплата работ по разработке 2115 куб. м грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы, перевозке грузов автомобилями-самосвалами.

При проверке правомерности компенсации министерством 106 815 рублей ущерба рыбному хозяйству судебные инстанции правильно применив статьи 709, 746, 763 Гражданского кодекса Российской Федерации установили, что между министерством (государственный заказчик) и ООО "Ростовская проектно-строительная компания" (подрядчик) 04.12.2015 заключен государственный контракт N 91-Р на выполнение работ в рамках мероприятия: "Расчистка р. Темерник от ПК 27+88 до Низового водохранилища" в соответствии с техническим заданием (приложение N 1 к договору) и проектно-сметной документацией. Цена контракта составляла 201 400 тыс. рублей.

В пункте 2.3 контракта стороны определили, что цена контракта является окончательной и изменению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Все дополнительные работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, осуществляются за счет подрядчика.

Указанный договор, а также сводный сметный расчет к договору и график производства работ приобщены к материалам дела.

Из указанных документов следует, что в перечень подлежащих выполнению работ включены работы по искусственному воспроизводству водных биологических ресурсов в целях компенсации ущерба рыбному хозяйству. Стоимость данных работ согласно прилагаемой к договору сметы составила 186,93 тыс. рублей.

В целях выполнения указанных работ подрядчиком - ООО "Ростовская проектно-строительная компания" заключен с АО "Кулешовское рыбоводное хозяйство" (исполнитель) договор от 19.08.2016 N 16, предметом которого является осуществление исполнителем комплекса работ по искусственному воспроизводству водных биологических ресурсов в водных объектах рыбохозяйственного назначения в целях компенсации ущерба - выращивание и выпуск молоди леща в количестве 1 335 204 штуки средней штучной навеской 0,4 г в бассейн Азовского моря Ростовской области. Стоимость договора (пункт 11) - 293 744 рубля 88 копеек.

По акту от 12.09.2016 N 12 АО "Кулешовское рыбоводное хозяйство" передало ООО "Ростовская проектно-строительная компания" работы, выполненные в рамках данного договора, на 293 744 рубля 88 копеек.

Платежными поручениями от 24.08.22016 N 792 и от 27.03.2017 N 105 ООО "Ростовская проектно-строительная компания" уплатило 293 744 рубля 88 копеек АО "Кулешовское рыбоводное хозяйство".

Факт выполнения ООО "Ростовская проектно-строительная компания" данных работ в рамках контракта от 04.12.2015 N 91-Р подтвержден актом о приемке выполненных работ от 03.04.2017 N 15/3, справкой о стоимости выполненных работ и затрат от 03.04.2017 N 15, подписанными им с министерством, а также актами сдачи-приемки работ, актами выпуска рыбоводной продукции в водный объект, составленными между Азово-Черноморским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству и ООО "Ростовская проектно-строительная компания".

Согласно вышеупомянутой справке о стоимости выполненных работ и затрат от 03.04.2017 N 15 размер компенсации ущерба рыбному хозяйству составляет 293 744 рубля.

Проверив позицию министерства о том, что разница (увеличение на 106 815 рублей 88 копеек) сложилась в результате увеличения стоимости молоди леща в 2016 году (22 копейки за штуку) по сравнению с 2014 годом (14 копеек за штуку) и компенсирована за счет резерва средств, которые предусмотрены на непредвиденные работы и затраты в силу пункта 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации от 05.03.2004 N 15/1 (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1 (в редакции Приказа Минрегиона России от 01.06.2012 N 220) (далее - Методика), судебные инстанции правомерно указали следующее.

По сводному сметному расчету стоимости работ в состав цены общего объема работ по расчистке реки Темерник включена стоимость непредвиденных расходов в размере 2% от стоимости работ в соответствии с пунктом 4.96 Методики.

Согласно пункту 4.96 Методики резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

Конкретного перечня работ (затрат), стоимость которых компенсируется за счет резерва средств на непредвиденные расходы, ни вышеназванный пункт Методики, ни ее другие разделы, равно как иные нормативные акты не содержат.

Между тем такое понятие как резерв средств на непредвиденные работы и затраты встречается в актах, регулирующих выполнение строительных работ. Так основным нормативным документом, регулирующим вопросы, связанные с технической документацией, при проведении строительных работ является Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 1.02.01-85).

Согласно пункту 4.6 указанной Инструкции часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренного в сводном сметном расчете, служит для возмещения затрат строительно-монтажных организаций, возникающих при производстве работ:

- в случае изменения подрядчиком способов производства работ;

- замены механизмов, а также замены по его инициативе в установленном порядке отдельных строительных конструкций и материалов, предусмотренных в рабочих чертежах, выданных к производству работ.

Остальная часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты остается в распоряжении заказчика и может расходоваться на:

- оплату дополнительных работ, вызванных уточнением заказчиком в установленном порядке объемно-планировочных, конструктивных, технологических решений;

- уточнение сметной стоимости объектов, расчеты по которым в разрешенных случаях производятся за фактически выполненные объемы работ по единичным расценкам на строительные работы и расценкам на монтаж оборудования;

- уточнение стоимости при выявлении в процессе строительства работ, не учтенных в рабочих чертежах и смете, или ошибок в проектно-сметной документации;

- оплату дополнительных расходов, связанных с поставками материалов и изделий, обеспечение которыми лежит на обязанности заказчика;

- оплату разницы в стоимости оборудования при отклонении цен промышленности от принятых в сметах, а также в связи с заменой в установленном порядке отдельных видов оборудования;

- оплату других работ и затрат, которые на основании действующего законодательства подлежат возмещению за счет резерва средств на непредвиденные работы и затраты.

Таким образом, как правильно указали судебные инстанции, из приведенных норм Методики и Инструкции следует, что сумма затрат на непредвиденные работы является суммой, используемой на выполнение дополнительных работ, которые подрядчик должен выполнить в связи с производством работ, а не разницу в стоимости материалов, используемых при выполнении работ.

Более того, в абзаце 5 пункта 4.33 Методики установлено, что при расчетах между заказчиком и подрядчиком за фактически выполненные объемы работ часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты подрядчику не передается, а остается в распоряжении заказчика. В этом случае объемы фактически выполняемых работ фиксируются в обосновывающих расчеты документах, в том числе и тех работ, которые дополнительно могут возникать при изменении заказчиком в ходе строительства ранее принятых проектных решений.

Из изложенного следует, что в том случае, если в ходе исполнения контракта не возникла необходимость дополнительного объема работ, сумма затрат на непредвиденные расходы подрядчику не передается. В случае выполнения дополнительного объема работ объемы фактически выполненных дополнительных работ должны быть подтверждены документально.

Суды учли, что в рассматриваемом случае дополнительные работы подрядчиком не осуществлялись, резерв средств на непредвиденные работы и затраты использован на компенсацию разницы в цене молоди леща, заложенной в смету и той ценой, по которой молодь леща была фактически приобретена подрядчиком, что не соответствует вышеприведенным нормам. К тому же министерство не доказало объективной необходимости приобретения молоди леща по цене на 0,08 рублей выше заложенной в смете.

При этом, представленные министерством в подтверждение указанной позиции документы либо констатируют стоимость молоди леща, фактически уплаченную подрядчиком, либо подтверждают тот факт, что стоимость молоди леща в АО "Кулешовское рыбоводное хозяйство" в 2015 - 2017 годах составляла 22 копейки за штуку. При этом данные документы не содержат сведения о среднерыночной стоимости молоди леща в регионе в 2015 - 2017 годах, о стоимости молоди леща в других рыбных хозяйствах. То есть представленные министерством документы не подтверждают его доводы об объективном отклонении в большую сторону рыночной цены молоди леща от цены, заложенной в смете.

При указанных обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу о том, что является законным и обоснованным предписание управления в части обязания министерства возвратить 106 815 рублей излишне потраченных средств на компенсацию ущерба рыбному хозяйству.

По эпизоду нецелевого использования бюджетных средств на оплату работ по установке металлических оград по железобетонным столбам без цоколя из сетки в общей сумме 336 219 рублей суды установили, что мероприятия по реабилитации водного объекта согласно контракта и проекта включали в себя расчистку реки от крупногабаритного мусора, покрышек грузовых и легковых автомобилей, разработку донных отложений с загрузкой илистого грунта в автотранспорт с последующим вывозом на полигон ТБО, удаление аварийно опасных деревьев, растущих у уреза воды в реке; устройство трех закрепленных камнем русловых перепадов, обеспечивающих защиту от размыва сооружений низового водохранилища, в межень дополнительную аэрацию воды в реке и др.

Все указанные работы влекли за собой временное складирование по берегу р. Темерник илистых донных отложений, которые относятся к 5 классу опасности. Совокупность указанных фактов, как свидетельствует заявитель, повлекла в процессе выполнения работ необходимость обеспечения безопасности населения и установления вдоль берега металлических оград по железобетонным столбам без цоколя из сетки.

В подтверждение факта выполнения указанных работ министерством представлены:

- акт на непредвиденные работы от 06.07.2017;

- локальный сметный расчет от 06.03.2017 N 3;

- акт о приемке выполненных работ от 28.04.2017 N 16/2 на 336 219 рублей;

- справка о стоимости выполненных работ и затрат от 31.08.2017 N 20;

- акты освидетельствования скрытых работ от 04.04.2017 N 33, от 13.04.2017 N 34.

Оплата указанных работ произведена за счет резерва средств на непредвиденные расходы.

При изложенных обстоятельствах суд пришел к выводу, что возникшие в связи с возведением металлического ограждения (забора) отношения подлежат регулированию с учетом общих принципов функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форматизированных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, таких как эффективность использования бюджетных средств, прозрачность, адресность и целевой характер, сформулированных в статье 28 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. То есть осуществление оплаты строительных материалов для ограждения, работ по возведению ограждения за счет средств федерального бюджета, свидетельствует о возникновении у Российской Федерации прав на результат выполненных работ - конкретный материальный объект - металлическое ограждение.

Однако, как следует из материалов дела, на момент проверки Межрегиональным филиалом ФКУ "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" порядка использования бюджетных средств на объекте: "Расчистка р. Темерник от ПК 27+88 до Низового водохранилища" вышеуказанное металлическое ограждение отсутствовало. Указанное подтверждено актом контрольного замера объемов работ от 01.10.2018 и фотоматериалами, приложенными к акту, - по результатам контрольного замера установлено наличие 80 м ограды.

В силу статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации объекты недвижимого имущества, приобретенные в государственную (муниципальную) собственность в результате осуществления бюджетных инвестиций, закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за государственными (муниципальными) учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями.

Таким образом, министерство, как заказчик по государственному контракту, должно было принять в оперативное управление материальный объект, возведенный за счет бюджетных средств.

Вместе с тем, как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, министерство не приняло металлическое ограждение к бухгалтерскому учету, что подтверждает позицию управления о завышении объемов работ в указанной части.

Проверив довод министерства со ссылкой на пункт 4 Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01, утвержденного приказом Минфина России от 30.03.2011, временный характер металлического ограждения из сетки (со сроком эксплуатации менее 12 месяцев) и отсутствие обязанности принимать его к бухгалтерскому учету, судебные инстанции указали, что временный характер сооружения предполагает его установку на определенное время и последующий демонтаж. Однако ни представленный министерством акт на непредвиденные работы по установке металлического ограждения от 06.03.2017, ни локальный сметный расчет от 06.03.2017 N 3 не предусматривали работы по демонтажу металлического ограждения по окончании работ по государственному контракту. Таким образом, доказательства того, что ограждение после завершения работ демонтировано подрядчиком или иным лицом, министерство суду не представило.

Указанное свидетельствует о том, что металлическое ограждение должно возводиться в рамках контракта не как временное сооружение, а, следовательно, должно было быть принято к учету министерством.

Суды правомерно указали, что представленные министерством в подтверждение того, что ограждение вообще фактически возводилось в рамках государственного контракта, фотоматериалы надлежащим доказательством указанного факта не являются, поскольку из фотографий не ясно, когда, где и кем они были сделаны. Процессуальное действие, в ходе которого сделаны фотографии (акт осмотра, обследования и т. д.) установить не представляется возможным.

Принимая во внимание изложенное, учитывая, что на момент проверки металлическое ограждение фактически отсутствовало и не принято министерством к учету, отсутствуют доказательства его демонтажа, суды пришли к обоснованному выводу о том, что является законным и обоснованным предписание управления в части обязания министерства возвратить 336 219 рублей излишне потраченных средств на возведение металлического ограждения.

По эпизоду о нецелевом использовании бюджетных средств на оплату работ по разборке 2 115 куб. м грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы, перевозке грузов автомобилями-самосвалами в общей сумме 570 447 рублей суды установили, что проектно-сметной документацией, получившей положительное заключение экспертизы от 15.10.2014 N 3-12-1-0088-14, предусмотрены работы по разработке тяжелого суглинка в карьерах с ковшом 0,65 куб. м, погрузка в автосамосвалы, общим объемом 7960 куб. м. В указанный объем включены 1020 куб. м - суглинок на временные дороги (отдельный этап), 3658 куб. м - суглинок на временные дороги, 1167 куб. м - суглинок на дамбы, 2115 куб. м - суглинок на рекультивацию. Непосредственные сроки завоза суглинка в графике работ не определены.

Однако суды учли, что из представленного в материалы дела проекта, получившего положительное заключение ГАУ Ростовской области "Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий" N 3-1231-0088-14, следует, что основной период работы выполняется в семь рабочих циклов (пункт 3.3 проекта). Работы по рекультивации карт намыва К1 и К1 включены в состав работ седьмого цикла. Так согласно проекта при реализации седьмого цикла предусмотрены следующие технологические процессы - рекультивация поверхностей карт намыва К1 и К2: надвижка минерального грунта (суглинка) слоем 50 см на поверхность ила бульдозером ОБГН - на уширенных гусеницах с перемещением до 40 м. Из перечня работ седьмого цикла следует, что это заключительный цикл технологического процесса.

В процессе исполнения государственного контракта актом от 31.06.2016 замены работ по объекту: "Целевая экологическая программа оздоровления водного бассейна р. Темерник. Расчистка р. Темерник от ПК 27+88 до Низового водохранилища" в проектно-сметную документацию внесены изменения, и работы по рекультивации дамб исключены из перечня подлежащих выполнению работ, что по существу лицами, участвующими в деле, не оспорено.

Между тем в августе 2017 года после внесения изменений в проект работ, подрядчиком завезены суглинки в объеме 2115 куб. м для последующего использования в рекультивации карт намыва. Факт выполнения данных работ подтвержден представленным в материалы дела актом о приемке выполненных работ от 31.08.2017 N 2/1. Оплата в сумме 570 447 рублей за завоз суглинка произведена министерством в полном объеме.

При этом суды учли, что в связи с отсутствием необходимости в проведении данных работ, предназначенный для рекультивации суглинок в объеме 2155 куб. м вывезен с дамб подрядной организацией.

В то же время, учитывая, что в 2016 году в проектную документацию внесены изменения и работы рекультивации дамб исключены из перечня подлежащих выполнению работ, оплата работ по завозу суглинка в целях выполнения работ по рекультивации в августе 2017 года противоречит принципу эффективности использования бюджетных средств.

С учетом установленных обстоятельств суды правомерно указали, что является законным и обоснованным предписание управления в части обязания министерства возвратить 570 447 рублей излишне потраченных средств на оплату работ по разборке грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы, перевозке грузов автомобилями-самосвалами.

Принимая во внимание все вышеизложенные обстоятельства, судебные инстанции правомерно отказали министерству в удовлетворении требований о признании недействительным предписания управления от 16.11.2018 N 58-12/23-29 в части 1 013 481 рубля.

Несогласие министерства с оценкой имеющихся в деле доказательств не свидетельствует о том, что судами неправильно применены нормы материального права к конкретным установленным фактическим обстоятельствам дела и (или) нарушены требования процессуального законодательства.

Выводы судебных инстанций основаны на правильном применении норм права к установленным по делу обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.

Доводы министерства выводы судов не опровергают, направлены на переоценку доказательств о фактических обстоятельствах, установленных судами, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.06.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 по делу N А53-2986/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо