Можно ли "обанкротить" субъект федерации? (О. Ткаченко, "эж-ЮРИСТ", N 36, сентябрь 2003 г.)

Можно ли "обанкротить" субъект федерации?

Формально ответ на вопрос, вынесенный в заголовок материала, должен быть отрицательным. Более того, сама его постановка может показаться абсурдной. Новый ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) ", существенно расширивший круг лиц, которые могут быть признаны несостоятельными, исключает возможность банкротства публично-правовых образований. Однако периодически из сообщений СМИ можно узнать, что пытаются "обанкротить" тот или иной регион. Возможна ли финансовая несостоятельность субъекта Федерации? Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга субъекта РФ регулируются ст.111 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). При превышении предельного размера государственного долга субъекта Федерации в БК РФ предусмотрены негативные последствия. В частности, п.2 ст.112 БК РФ установлено, что, если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушается хотя бы один из параметров, указанных в ст.111 БК РФ, и при этом субъект Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, то уполномоченный орган государственной власти РФ может передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ.

Вместе с тем БК РФ не предусмотрел механизма передачи контроля за исполнением бюджета субъекта Федерации, так что обращение в суд с подобным требованием почти заведомо обречено на провал. Однако в ряде случаев лишь заявленная угроза начать такого рода процесс побуждала должника идти на компромисс с кредитором, чтобы избежать политического скандала. Но это уже не из области права.

Очевидно, что проблема несостоятельности (финансовой) субъектов Федерации, равно как и муниципальных образований, существует как практически, так и теоретически и требует своего разрешения. Нельзя сказать, что федеральный законодатель не осознает этого. Попыткой приступить к юридическому решению этой проблемы явился ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ, который дополнил ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", в том числе и ст.26.9 "Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ" (далее - ст.26.9).

Предусмотрены три случая, когда отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти.

Первый случай, предусмотренный подп."а" п.1 ст.26.9, никакого отношения к интересующей нас теме не имеет, так как касается чрезвычайных ситуаций, в связи с которыми органы государственной власти субъекта Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы.

Второй случай, напротив, имеет прямое отношение к финансовой несостоятельности субъекта РФ, поскольку связан с возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Федерации просроченной задолженностью субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном БК РФ и превышающей 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году (подпункт "б" п.1 ст.26.9). Сразу нужно оговориться, что подпункт "б" п.1 и п.3 ст.26.9, имеющие отношение к указанной ситуации, вступают в силу с 01.01.97, т.е. с учетом специфики нашего законодательного процесса могут и не вступить в силу, по крайней мере, в неизмененном виде. Тем более что нормы эти не лишены недостатков и реально исполнимыми они будут только при внесении изменений в бюджетное законодательство.

Так, просроченная задолженность субъекта Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств должна определяться в порядке, определенном БК РФ. В настоящий момент термин "просроченная задолженность" БК РФ неизвестен. К тому же государственный долг субъекта Федерации согласно п.1 ст.99 БК РФ представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта Федерации. Бюджетные обязательства он не включает (определение бюджетного обязательства дано в ст.227 БК РФ). БК РФ не устанавливает, с какого момента долговые и бюджетные обязательства считаются просроченными.

Пункт 3 ст.26.9, определяющий последствия возникновения указанной просроченной задолженности, содержит ряд положений, имеющих непосредственно отсылочный характер. В абзаце первом п.3 ст.26.9 говорится, что в случае, указанном в подп."б" п.1 этой статьи, в субъекте Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением ВАС РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация. Какой федеральный закон имеется в виду? Очевидно, не БК РФ, так как отсылки к нему в ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ, как правило, прямые. Может быть, подразумевается некий специальный закон, который должен быть принят? Едва ли. Во всяком случае, это было бы крайне нелогично, поскольку по своему характеру отношения, связанные с введением и деятельностью временной финансовой администрации, должны регулироваться бюджетным законодательством и (или) законами, устанавливающими общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ.

По нашему мнению, остается единственный вариант: этот федеральный закон - АПК РФ, так как рассматриваемая норма (абзац первый п.3 ст.26.9) явно процессуальная (впрочем, определенные сомнения в том, к какому закону эта норма отсылает, будут оставаться до тех пор, пока это не определит сама норма). Часть 3 ст.27 и п.5 ст.29 АПК РФ допускают, что к подведомственности арбитражных судов могут быть отнесены федеральным законом дела, возникающие из публичных правоотношений, прямо не предусмотренные АПК РФ. Пункт 3 части 2 ст.34 АПК РФ к компетенции ВАС РФ относит рассмотрение в качестве суда первой инстанции экономических споров между РФ и ее субъектами. Формально в соответствии с частью 1 ст.189 АПК РФ дело о введении временной финансовой администрации должно будет рассматриваться по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 22 АПК РФ. В какой степени эти общие правила подходят по сути к рассмотрению такого рода экономических споров, сказать сейчас сложно. Но уже можно отметить, что термин "ходатайство" по отношению к форме обращения правительства в арбитражный суд употреблен некорректно. По делам, возникающим из публичных правоотношений, обращение в арбитражный суд осуществляется в форме заявления (часть 4 ст.4 АПК РФ).

Абзац третий п.3 ст.26.9, определяющий компетенцию временной финансовой администрации, трижды отсылает к БК РФ. Во-первых, в соответствии с БК РФ временная финансовая администрация должна принимать меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Федерации. Во-вторых, БК РФ упомянут в связи с конкретной мерой по реструктуризации: представление бюджетных законопроектов субъекта Федерации, как правило, осуществляется в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, а в случаях, предусмотренных БК РФ, - в Правительство РФ. И наконец, в самом общем виде постулируется, что временная финансовая администрация помимо перечисленных в статье может осуществлять и иные полномочия, предусмотренные БК РФ. Поскольку в ныне действующей редакции БК РФ нет никаких норм, касающихся временной финансовой администрации, то очевидно, что описанные новеллы не будут работать без внесения изменений и дополнений в БК РФ. В п.3 ст.26.9, пожалуй, содержится лишь одно положение, которое безоговорочно может действовать прямо - это абзац второй указанного пункта ст.26.9. Согласно ему временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Третий случай. Описывающие его подп."в" п.1 и п.4 ст.26.9 формально вступают в силу со дня официального опубликования ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ, то есть с 08.07.2003. Согласно подп."в" п.1 ст.26.9 временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации возможно в случае, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, и такое нарушение установлено соответствующим судом. Поскольку не установлено иное, то при широте использованных формулировок субъектом обращения в суд может быть любое правоспособное лицо. Соответственно это может быть как суд общей юрисдикции, так и арбитражный суд. Более того, при буквальном толковании подп."в" п.1 ст.26.9 не подразумевает появления особой новой категории судебных дел, следовательно, факт нарушения может быть установлен не только в рамках рассмотрения дела, возникающего из публичных правоотношений, но и в ходе разбирательства дела, возбужденного по иску.

Согласно п.4 ст.26.9 решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Определить, какой это должен быть закон, в данном случае довольно сложно. Логично предположить, что подразумевается акт бюджетного законодательства, но почему на это прямо не указано? В практическом плане действующая редакция п.4 ст.26.9 позволяет урегулировать порядок принятия соответствующего решения через постановления Правительства РФ. Таким образом, при наличии на то политической воли федеральная исполнительная власть без труда может приступить к реализации этой нормы при отсутствии специального федерального закона. У Федерации тогда появится дополнительный рычаг воздействия на свои субъекты. Однако сама по себе рассматриваемая норма не имеет непосредственного отношения к решению вопросов финансовой несостоятельности субъектов Федерации. В целом же анализ содержания ст.26.9 заставляет прийти к выводу, что решение этой проблемы законодатель предлагает отнести в будущее и отнюдь не ближайшее.

О. Ткаченко,

кандидат юридических наук,

партнер ООО "Юридическая контора "Традиция"

"эж-ЮРИСТ", N 36, сентябрь 2003 г.