О природе кризисов (Е. Овчарова, "эж-ЮРИСТ", N 37, сентябрь 2003 г.)

О природе кризисов

     Грязная история                                                     

     Замкнутый круг                                                      

     Правила игры                                                        

Верховный Суд РФ занимает независимую и беспристрастную позицию по вопросу о незаконности налоговых платежей, установленных органами исполнительной власти. Благодаря его решению практически все перерабатывающие предприятия с 4 июня 2002 г. перестали вносить плату за загрязнение окружающей природной среды. Мало того, они получили возможность вернуть излишне уплаченные платежи. Кардинально изменить ситуацию не смог даже Конституционный Суд, попытавшийся встать на защиту бюджета. После повторного рассмотрения дела по "грязи" ВС РФ 12 февраля 2003 г. и Кассационной коллегией ВС РФ 15 мая 2003 г. первоначальное решение о незаконности платежа за загрязнение окружающей среды было оставлено в силе. Саму же плату следует вносить лишь с 22 июля 2003 г., а не с 29 июня 2003 г., как того требует МНС.

Грязная история

Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" с последующими изменениями и дополнениями (далее - Постановлением N 632) был утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который был введен в действие с 1 января 1993 г. (далее - Порядок). Полномочие по его реализации были возложены на правительство в соответствии со ст.6 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", который вступил в силу 3 марта 1992 г. и утратил силу с 12 января 2002 г.

С 12 января 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в п.3 ст.16 которого предусмотрено, что порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ.

Решением ВС РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178, оставленным без изменения Определением Кассационной коллегии ВС РФ от 4 июля 2002 г. N КАС 02-232, плата за загрязнение окружающей среды была признана налоговым платежом, а Постановление N 632 было признано незаконным как возлагающее обязанность по уплате налога, не установленного федеральным законом.

Согласно ст.57 Конституции РФ каждый обязан платить только законно установленные налоги и сборы. В п.1 ст.17 НК РФ законно установленным считается налог, взимаемый в федеральный бюджет, только в том случае, когда федеральным законом определены налогоплательщики; объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога. Доказать в суде незаконность платежа за загрязнение окружающей природной среды удалось после признания в этом платеже налоговой природы. Во-первых, плата за загрязнение окружающей природной среды присутствует в разделе налоговых доходов бюджета. Кроме того, этот платеж содержится в перечне федеральных налогов и сборов, определенных Законом "О федеральном бюджете на 2002 г.". Также с 2002 г. плата за загрязнение окружающей природной среды зачисляется только в федеральный и региональные бюджеты, так как система экологических фондов ликвидирована постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 721, а действие Закона "Об охране окружающей природной среды" на 2002 г. в части создания внебюджетных экологических фондов приостановлено. Это доказывает налоговую природу данного платежа.

Другим доказательством налоговой природы платы за загрязнение окружающей среды является то, что она обладает всеми признаками налога. Согласно ст.8 НК РФ она обязательна (так как обязательна к уплате в силу нормативного акта Правительства РФ), индивидуально безвозмездна для плательщиков (так как плательщик не получает за его уплату встречного предоставления от государства), представляет собой отчуждение их собственности для финансирования государства. Если же правовая природа платежа имеет налоговый характер, то и сам платеж можно считать налогом. Такой подход был выражен в постановлении КС РФ от 1 апреля 1997 г. N 6-П, где указано, что "только федеральный законодательный орган имеет право на установление федерального налога, каковым по своей природе является сбор за электроэнергию, отпускаемую предприятиям сферы материального производства, и на определение его основных параметров".

Если же это налог, но при этом он установлен не законом, а лишь постановлением правительства, то его можно не платить. Потому как на основании п.5 ст.3 НК РФ, "ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ".

В силу вышеизложенного ВС РФ в марте и в июле 2002 г. признал незаконным взимание платы за загрязнение окружающей среды, квалифицированной им как поступающий в федеральный бюджет налоговый платеж, который установлен не федеральным законом, а Постановлением N 632.

Это дало возможность предприятиям прекратить с 4 июня 2002 г. вносить плату за загрязнение окружающей природной среды. И претендовать на возврат ранее внесенных платежей.

Замкнутый круг

Согласно данным МНС, поступления экологических платежей в консолидированный бюджет в 2002 г. снизились на 2 млрд руб. и составили 5 млрд руб. В федеральный бюджет платежи поступили в сумме 989 млн руб., что на 31% меньше поступлений 2001 г.

Допустить такое снижение платежей было невозможно, и тогда последовало обращение Правительства РФ в КС РФ с запросом о соответствии Конституции РФ Постановления N 632 в части установления платы за загрязнение окружающей среды.

В Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О КС РФ посчитал плату за загрязнение окружающей среды не налоговым платежом, а федеральным сбором, имеющим обязательный индивидуально-возмездный характер, порядок определения и предельные размеры которого могут устанавливаться Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ и п.3 ст.17 НК РФ.

Как указано в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О, под законодательством, которым согласно п.3 ст.16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяется порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, понимаются не только федеральные законы, но и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а значит, и нормативные акты Правительства РФ.

На этом основании в п.1 резолютивной части Определения был сделан вывод о том, что Постановление N 632 принято во исполнение полномочий Правительства РФ, предоставленных ему федеральным законом, предусматривает взимание платежей неналогового характера, сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

В связи с этим при повторном рассмотрении дела по заявлению о признании незаконным Постановления N 632 ВС РФ в Решении от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ 03-49 согласился с правовой позицией КС РФ о том, что плата за загрязнение окружающей среды является не налоговым платежом, а фискальным сбором с лиц, экономическая и иная деятельность которых оказывает вредное воздействие на окружающую природную среду. ВС РФ поддержал КС РФ и в том, что такой сбор может быть установлен Правительством РФ соразмерно степени вредного воздействия на окружающую среду и затратам органов государственной власти, связанным с охраной и восстановлением окружающей среды. При этом ВС РФ Решением от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ 03-49, оставленным без изменения Определением Кассационной коллегии ВС РФ от 15 мая 2003 г. N КАС 03-167, признал недействующим п.2 Постановления N 632 и п.9 утвержденного им Порядка в части взыскания сумм платежей с природопользователей в безакцептном порядке. В п.2 Постановления N 632 ВС РФ посчитал незаконным то, что Правительство РФ передало Минприроды РФ по согласованию с Минэкономики РФ и Минфином РФ предоставленное по смыслу закона только Правительству РФ полномочие по утверждению базовых нормативов и коэффициентов платы за загрязнение окружающей природной среды.

ВС РФ по существу признаны незаконными утвержденные Приказом Минприроды РФ от 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минэкономики РФ и Минфином РФ "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы", которые были ранее признаны недействующими Приказом Минприроды РФ от 12 апреля 2002 г. N 187.

Приказ Минприроды РФ от 27 ноября 1992 г., затрагивающий права, свободы и обязанности граждан и организаций, не был официально опубликован для всеобщего сведения. В соответствии с частью 3 ст.15 Конституции РФ такой Приказ не должен применяться. При отсутствии базовых нормативов и коэффициентов плата за загрязнение окружающей среды не может считаться установленной и не может взиматься.

Правила игры

Решение ВС РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ 03-49, оставленное без изменения Определением Кассационной коллегии ВС РФ от 15 мая 2003 г. N КАС 03-167, является окончательным судебным актом. В соответствии с ним взимание платы за загрязнение окружающей природной среды незаконно начиная с 1 января 1993 г. Именно Решение ВС РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ 03-49 является основанием для возврата ранее внесенных платежей и для прекращения их дальнейшей уплаты.

При таких обстоятельствах плата за загрязнение окружающей природной среды не должна взиматься до вступления в силу постановления Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", которое было в спешном порядке подготовлено и выпущено Правительством РФ (официально опубликовано в "Российской газете" от 21 июня 2003 г.). Однако официальной датой вступления в силу этого постановления, а значит, и началом взимания платы за загрязнение окружающей среды следует считать 22 июля 2003 г. Указанное постановление устанавливает нормативы по плате, стало быть, регулируется правилами НК РФ, ст.5 которого гласит, что нормативные акты такого рода должны вступать в силу по истечении месяца со дня официального опубликования.

Платежи за загрязнение окружающей природной среды, ранее уплаченные на основании признанного недействующим п.2 Постановления N 632 и отмененных базовых нормативов с коэффициентами платы за загрязнение окружающей среды, подлежат возврату по заявлению плательщика, поданному в налоговый орган в течение трех лет со дня их уплаты, либо зачету в счет платежей, причитающихся в соответствующие бюджеты (ст.78 НК РФ).

Вернуть их можно только по заявлению организации, поданному в течение трех лет со дня уплаты. Если прошло более трех лет, то такие платежи не подлежат возврату. Суммы платежей за загрязнение, уплаченные начиная с 1 января 1993 г., могут быть зачтены по заявлению налогоплательщика, поданному в любое время, в счет предстоящих платежей, причитающихся в тот же самый бюджет.

Никакие пени и штрафы за неуплату или несвоевременную уплату платежей за загрязнение окружающей среды в соответствии с Постановлением N 632 взыскиваться не могут, т.к. взимание этих платежей незаконно.

С 22 июля 2003 г. плата за загрязнение окружающей природной среды взимается по нормативам, предусмотренным в постановлении Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344. В соответствии с Приложением 2 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2003 год" в 2003 г. норматив зачисления платы за загрязнение окружающей среды в федеральный бюджет составляет 19 процентов, а в консолидированные бюджеты субъектов РФ - 81 процент. Сроки исчисления и уплаты таких платежей ни в Постановлении N 632, ни в постановлении Правительства РФ N 344 не установлены. Минприроды РФ не вправе устанавливать такие сроки, т.к. определять их может только Правительство РФ. При отсутствии сроков внесения платы за загрязнение окружающей среды ее сбор не может быть признан законно установленным.

Однако МНС РФ еще не давало разъяснений по вопросу о порядке и сроках внесения в бюджет платежей за загрязнение окружающей природной среды. По крайней мере при отсутствии сроков внесения платы за загрязнение окружающей природной среды за ее неуплату или неполную уплату не могут быть взысканы пени и штраф. Основанием для начисления пеней по ст.75 НК РФ и штрафа по ст.122 является недоимка, которая в п.2 ст.11 НК РФ определяется как сумма налога или сбора, не уплаченная в установленный законодательством о налогах и сборах срок. При отсутствии в постановлениях Правительства РФ N 632 и N 344 срока внесения в бюджет платы за загрязнение окружающей среды нет оснований для взыскания пеней и штрафа за неуплату или несвоевременную уплату платежей за загрязнение окружающей среды. Судебная практика по вопросу возврата ранее уплаченных платежей пока не сформирована, потому как суды находились в ожидании окончательного решения этого дела на самом высоком уровне. Очевидно, что теперь, после окончания рассмотрения дела в высших судебных инстанциях, судебных решений в пользу налогоплательщиков будет появляться все больше.

Е. Овчарова,

юридическая компания "Пепеляев, Гольцблат и партнеры",

к.ю.н.

"эж-ЮРИСТ", N 37, сентябрь 2003 г.