Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 января 2020 г. N Ф08-11773/19 по делу N А32-20433/2019

г. Краснодар

28 января 2020 г.

Дело N А32-20433/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 января 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Тимонова Александра Анатольевича (ИНН 230308981400, ОГРН 312236827700070) - Мелентьева В.В. (доверенность от 06.05.2019), в отсутствие администрации муниципального образования Белореченский район Краснодарского края, извещенной надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Тимонова Александра Анатольевича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2019 по делу N А32-20433/2019, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Тимонов А.А. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования Белореченский район Краснодарского края (далее - администрация) о признании незаконным как противоречащим положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), отказа, выраженного в письме от 07.02.2019 N 269/01-19; возложении на администрацию обязанности в течение 10 дней после вступления в законную силу судебного акта повторно рассмотреть вопрос о выдаче разрешения на строительство (с учетом изменения предмета первоначально заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс; т. 1, л. д. 195).

Решением от 10.07.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.09.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды исходили из того, что согласно карте функционального зонирования генерального плана Белореченского городского поселения (утв. решением Совета Белореченского городского поселения от 14.11.2008 N 1) участок находится в зоне территории зеленых насаждений общего пользования. Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса). В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Предприниматель не лишен возможности обратиться к главе муниципального образования город Белореченск с предложениями внести изменения в генеральный план. Вместе с тем, заявителем не представлены доказательства внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Белореченск либо оспаривания генерального плана в судебном порядке, предусмотренном частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса, признания генерального плана (нормативного акта) недействующим в части принадлежащего заявителю земельного участка. Поскольку объект строительства не соответствует разрешенным видам использования земельного участка, утвержденным генеральным планом, - у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство. Согласно установленным законодательством целям использования территорий общего пользования такие земли не могут быть переданы для строительства объектов недвижимости, поскольку их использование направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам и зонам общего пользования, в том числе зеленым зонам, природным объектам, предназначенным для удовлетворения общих интересов населения. Кроме того, администрация постановлением от 18.12.2018 N 2866 отменила постановление об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане.

В кассационной жалобе предприниматель просит решение от 10.07.2019 и постановление апелляционного суда от 18.09.2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав в обоснование своих доводов, что полученный им градостроительный план от 26.04.2018 N Ru23504000-0300 содержит сведения об отнесении земельного участка к территориальной зоне ИТ-2, в отношении которой установлен градостроительный регламент. По сведениям об основных видах разрешенного использования земельного участка (пункт 2.2 градостроительного плана) одним из основных видов разрешенного использования является обслуживание автотранспорта. Градостроительный план не содержит сведений о его отнесении к территории зеленых насаждений общего пользования. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 23.08.2018 вид разрешенного использования земельного участка установлен "для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств". Из системного анализа положений Градостроительного кодекса следует, что генеральный план городского поселения определяет стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности в соответствующем муниципальном образовании и содержит долгосрочные ориентиры его развития. Таким образом, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории. Отображение в генеральном плане функциональной зоны зеленых насаждений общего пользования на территории, в которую включен земельный участок, арендуемый заявителем, само по себе не ограничивает права заявителя на использование принадлежащего ему земельного участка в соответствии с разрешенным видом и не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Ссылка судов на протест Белореченской межрайонной прокуратуры от 06.12.2018 N 7-02-2018/15265 не является обоснованной, поскольку указанный документ не содержит сведения о наличии на спорном земельном участке объектов, характеризующих земли общего пользования. Позиция судов о том, что отмена постановления об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане влечет отсутствие правовых оснований для выдачи разрешения на строительство, ошибочна. Земельный участок как объект права не прекратил своего существования, не снят с кадастрового учета, договор аренды является действующим, к моменту рассмотрения дела не расторгнут.

В отзыве на кассационную жалобу администрация поддерживает выводы судебных инстанций, просит оставить обжалуемые судебные акты в силе, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы жалобы, иные лица не явились, извещены надлежащим образом (статьи 121, 123 Кодекса).

Изучив материалы дела, заслушав представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, на основании постановления администрации муниципального образования Белореченский район от 18.06.2015 N 1496 Дунаевскому Максиму Николаевичу предоставлен земельный участок с кадастровым номером 23:39:1101152:649 площадью 650 кв. м, отнесенный к землям населенных пунктов, расположенный по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, б/н, для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств (т. 1, л. д. 19, 20).

19 июня 2015 года между муниципальным образованием Белореченский район и Дунаевским Максимом Николаевичем заключен договор аренды земельного участка N 3900007251, согласно которому арендодатель сдал, а арендатор принял во владение и пользование на условиях аренды сроком на 5 лет земельный участок с кадастровым номером 23:39:1101152:649 площадью 650 кв. м, отнесенный к землям населенных пунктов, расположенный по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, б/н, для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств (т. 1, л. д. 11 - 16).

Дополнительным соглашением от 04.05.2018 N С-1-70 срок договора аренды от 19.06.2015 N 3900007251 продлен до 18.06.2020 (т. 1, л. д. 24)

На основании соглашения о передаче прав и обязанностей арендатора от 04.05.2018 Дунаевский Максим Николаевич безвозмездно передал предпринимателю свои права и обязанности по договору аренды земельного участка от 19.06.2015 N 3900007251, площадью 650 кв. м, кадастровый номер 23:39:1101152:649, категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств, расположенный по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, б/н (т. 1, л. д. 26).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 23.08.2018 предприниматель является арендатором земельного участка площадью 650 кв. м, с кадастровым номером 23:39:1101152:649, расположенного по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, N 143 "А" (номер государственной регистрации 23-23/007-23/007/021/2015-217/2).

Предприниматель обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство (т. 1, л. д. 82).

Письмом от 07.02.2019 N 269/01-19 "Об отказе в выдаче разрешения на строительство" администрация отказала заявителю в выдаче разрешения на строительство (т. 1, л. д. 143), поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки территории Белореченского городского поселения Белореченского района Краснодарского края, утвержденными решением Совета Белореченского городского поселения от 08.04.2016 N 120 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Белореченского городского поселения Белореченского района Краснодарского края", данный участок расположен в территориальной зоне ИТ-2 "Зона транспортной инфраструктуры", при этом согласно карте функционального зонирования генерального плана Белореченского городского поселения (утв. решением Совета Белореченского городского поселения от 14.11.2008 N 292), участок находится в зоне территории зеленых насаждений общего пользования, что является нарушением требований статьи 31 Градостроительного кодекса.

Предприниматель оспорил отказ администрации в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Вопросы выдачи разрешения на строительство урегулированы в статье 51 Градостроительного кодекса, определившей в части 1, что такое разрешение представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

По смыслу пункта 4 статьи 2 и части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (статья 9 Градостроительного кодекса).

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Градостроительный кодекс не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане поселения или городского округа в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

В силу пункта 8 статьи 1, пункта 3 части 2 статьи 30, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты устанавливаются правилами землепользования и застройки, которые являются документом градостроительного зонирования и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса).

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

По смыслу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса градостроительный план земельного участка представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство закреплены в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, такой отказ может быть оспорен застройщиком в судебном порядке в силу прямого указания на это в части 14 данной статьи.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

По правилам статьи 71 Кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции указали, что согласно карте функционального зонирования генерального плана Белореченского городского поселения, утв. решением Совета Белореченского городского поселения от 14.11.2008 N 292, рассматриваемый земельный участок находится в зоне территории зеленых насаждений общего пользования. Поскольку объект строительства не соответствует разрешенным видам использования земельного участка, утвержденным генеральным планом, - у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство. Постановлением администрации от 18.12.2018 N 2866 отменено постановление об утверждении схемы расположения спорного земельного участка на кадастровом плане территории.

Доводы кассационной жалобы аналогичны доводам жалобы апелляционной, были предметом изучения суда апелляционной инстанции, основаны на неверном толковании заявителем норм материального и процессуального права, направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, которая в силу статьи 286 Кодекса не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушения, предусмотренные статьей 288 Кодекса, не установлены. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Государственная пошлина по кассационной жалобе уплачена заявителем в федеральный бюджет при ее подаче (квитанция от 14.11.2019).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2019 по делу N А32-20433/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин