Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 февраля 2020 г. N Ф08-172/20 по делу N А32-12445/2019

г. Краснодар

17 февраля 2020 г.

Дело N А32-12445/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 февраля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В, и Мацко Ю.В., при участии в судебном заседании от акционерного общества "Краснодаргоргаз" (ИНН 2309029802, ОГРН 1022301172156) - Корсунова В.А. (доверенность от 17.04.2019), Гришиной В.С. (доверенность от 30.10.2019), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю - Войченко Е.Г. (доверенность от 04.02.2020), в отсутствие третьих лиц: Быкова В.А., потребительского газового кооператива "Рассвет-2" (ИНН 2312273568, ОГРН 1182375062517), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу АО "Краснодаргоргаз" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2019 по делу N А32-12445/2019, установил следующее.

АО "Краснодаргоргаз" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 26.02.2019 по делу N 593А/2018 о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 600 тыс. рублей штрафа.

Решением от 12.08.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.10.2019, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты, ссылаясь на отсутствие оснований для привлечения общества к административной ответственности; направление заявителю в установленный срок мотивированного отказа от заключения договора; в 2013 году по заказу группы граждан построен газопровод низкого давления и газорегуляторный пункт шкафного типа (ГРПШ) с ограниченной пропускной способностью, возможность подключения объекта заявителя отсутствует; заявителю предложено обратиться в орган исполнительной власти, который утверждает региональную программу газификации; суды пришли к выводу о наличии технической возможности подключения объекта заявителя, не приняв во внимание расчет нагрузки с учетом существующих и перспективных потребителей, по заказу которых построен газопровод для газификации 150 объектов, в число которых объект заявителя не входит.

В отзыве Быков В.А. просит в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании представители общества повторили доводы, изложенные в жалобе, представитель управления просил в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 11.02.2020.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, управление 14.02.2019 составило протокол и приняло постановление от 26.02.2019 о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 600 тыс. рублей штрафа.

Общество, полагая постановление незаконным, обратилось с заявлением в суд.

Согласно части 1 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста тысяч до пятисот тысяч рублей. В соответствии с частью 2 статьи 9.21 Кодекса повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.

Суды, отказывая в удовлетворении заявления, исходили из доказанности наличия в действиях общества состава вмененного управлением административного правонарушения. Указанный вывод сделан без учета следующих обстоятельств.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. В силу части 7 названной статьи при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В силу части 1 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых орган, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Частью 2 названной статьи предусмотрено, что эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными данным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно статье 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности; вопрос о достаточности доказательств по делу об административном правонарушении для установления подлежащих в силу требований Кодекса выяснению по делу об административном правонарушении обстоятельств и разрешения дела должен решаться в каждом случае с учетом фактических обстоятельств конкретного рассматриваемого дела и применимых нормативных положений. В силу пунктов 4, 6 части 1 статьи 29.10 названного Кодекса в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, мотивированное решение по делу. Указанные положения статьи 29.10 Кодекса устанавливают требования к содержанию постановлений, выносимых по делам об административных правонарушениях, обязывая административный орган мотивировать решение по делу с учетом обстоятельств, установленных при рассмотрении дела; при этом само по себе вынесение мотивированного решения по делу предполагает оценку всех исследованных по делу доказательств, которая должна быть приведена в постановлении (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.09.2018 N 2468-О).

В постановлении от 26.02.2019 управление указало, что 09.08.2018 Быков В.А. в адрес общества направил заявку на заключение договора о подключении (технологическом присоединении) к сети газораспределения объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский округ, с/т Рассвет, участок 141/2. Согласно пункту 13 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденных постановлением Правительства от 30.12.2013 N 1314 (далее - Правила N 1314) при представлении заявителем сведений и документов, указанных в пунктах 7 и 8 настоящих Правил, в полном объеме исполнитель в течение 10 рабочих дней со дня получения запроса о предоставлении технических условий обязан определить и предоставить заявителю технические условия либо мотивированный отказ в выдаче технических условий. С нарушением срока, установленного пунктом 13 Правил N 1314, в адрес Быкова В.А. общество предоставило письмо от 16.08.2018 - мотивированный отказ от заключения договора об осуществлении технологического присоединения.

В постановлении не указано, когда общество направило заявителю ответ на его заявку от 09.08.2018, а также не указаны установленные управлением обстоятельства, на основании которых оно пришло к выводу о нарушении обществом срока, указанного в пункте 13 Правил N 1314.

При этом, как видно из материалов дела, в письме от 22.11.2018, адресованном в том числе, управлению, Быков В.А. указывал, что 09.08.2018 он подал заявку о технологическом присоединении объекта капитального строительства, за ответом его вызывали по телефону 28.09.2018 (т. 1, л. д. 134); общество при рассмотрении административного дела поясняло, что письмо от 16.08.2018 оно направило Быкову В.А. 21.08.2018 (т. 1, л. д. 92). В оспариваемом постановлении оценка обстоятельствам, изложенным Быковым В.А. и обществом по вопросу срока, в который общество направило ответ на поданную 09.08.2018 заявку, не дана; обстоятельства направления обществом Быкову В.А. письма от 16.08.2018 в ответ на его заявку от 09.08.2018 управлением не установлены. В протоколе об административном правонарушении установленные управлением обстоятельства по данному эпизоду также не содержатся.

Суды указали на нарушение обществом срока направления заявителю ответа на его заявку, однако в решении суда первой инстанции и постановлении апелляционного суда не содержатся доказательства, на основании которых суды пришли к выводу о нарушении обществом срока, установленного пунктом 13 Правил N 1314; не указаны мотивы, по которым суды пришли к таким выводам; не установлено, когда общество направило заявителю ответ на поданную заявку. При таких обстоятельствах у судов отсутствовали основания для вывода о том, что управление доказало наличие в действиях общества объективной стороны вмененного правонарушения по указанному эпизоду.

Согласно пункту 14 Правил N 1314 основанием для отказа в выдаче технических условий является отсутствие технической возможности подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сети газораспределения исполнителя, в том числе при отсутствии пропускной способности технологически связанных с сетью газораспределения исполнителя сетей газораспределения и газотранспортной системы, за исключением случаев, когда устранение этих ограничений учтено в инвестиционных программах исполнителя или иных инвестиционных программах в текущем календарном году.

Согласно пункту 74 Правил N 1314 при представлении заявителем сведений и документов, указанных в пунктах 65 - 69 и 71 настоящих Правил, в полном объеме исполнитель направляет заявителю подписанный со своей стороны проект договора о подключении в 2 экземплярах любым доступным способом.

В соответствии с пунктом 74 (1) Правил N 1314 основанием для отказа от заключения договора о подключении является отсутствие технической возможности подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сети газораспределения исполнителя (далее - мотивированный отказ от заключения договора о подключении). В случае наличия технической возможности подключения отказ исполнителя от заключения договора о подключении не допускается.

Исполнитель определяет техническую возможность подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения объекта капитального строительства на основании данных о загрузке сетей газораспределения, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, данных о загрузке и наличии дефицита пропускной способности газотранспортной системы, опубликованных в соответствии со стандартами раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке газа по трубопроводам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 872 "О стандартах раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке газа по трубопроводам", а также данных о загрузке и наличии дефицита пропускной способности технологически связанных с сетью газораспределения исполнителя иных сетей газораспределения.

Техническая возможность подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения объекта капитального строительства существует, если при подключении (технологическом присоединении) объекта капитального строительства заявителя сохранятся условия газоснабжения для потребителей газа, объекты капитального строительства которых на момент подачи заявки о подключении (технологическом присоединении) подключены к сети газораспределения исполнителя, а также для заявителей, которым ранее были выданы технические условия, на указанный момент не утратившие силу, и которые на момент рассмотрения заявки о подключении (технологическом присоединении) не завершили подключение.

Техническая возможность подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения объекта капитального строительства отсутствует в случае отсутствия пропускной способности сетей газораспределения, принадлежащих исполнителю на праве собственности или на ином законном основании, отсутствия пропускной способности технологически связанных с сетью газораспределения исполнителя сетей газораспределения и газотранспортной системы, за исключением случаев, когда устранения данных ограничений пропускной способности учтены в инвестиционных программах исполнителя или иных инвестиционных программах в текущем календарном году.

В постановлении от 26.02.2019 управление указало, что общество необоснованно отказало в заключении договора о технологическом присоединении и не осуществило действия по направлению заявителю подписанного и заполненного проекта договора о подключении объекта. Управление на 2 - 4 листах постановления привело содержание пунктов Правил N 1314, указав, что на основании вышеизложенного отказ от заключения договора об осуществлении технологического присоединения, направленный обществом в адрес заявителя письмом от 16.08.2018, не соответствует требованиям Правил N 1314.

В письме от 16.08.2018, адресованном заявителю в ответ на заявку от 09.08.2018, общество указало, что в 2012 году выполнена схема газоснабжения СТ "Рассвет" (массив 2), согласно которой для возможности газификации жилых домов необходимо выполнить строительство газопроводов высокого давления, газораспределительного пункта (ГРП) и газопроводов низкого давления. В 2013 году по заказу группы граждан построены и введены в эксплуатацию ГРПШ с ограниченной пропускной способностью и газопроводы низкого давления. В связи с отсутствием ГРП - источника газоснабжения, возможность подключения объекта заявителя отсутствует. Согласно пункту 74(3) Правил N 1314 заявитель вправе обратиться в органы исполнительной власти Российской Федерации, который утверждает региональную программу газификации, с предложением о включении в нее мероприятий по обеспечению технической возможности подключения к сети газораспределения объекта капитального строительства.

В постановлении не содержится анализ и оценка обстоятельств, названных обществом в письме от 16.08.2018 в качестве оснований, по которым заявителю не направлен проект договора о технологическом присоединении; не указаны мотивы, по которым управление пришло к выводу о том, что приведенные обществом обстоятельства не свидетельствуют об отсутствии у него технической возможности подключения (технологического присоединения) объекта заявителя.

Суды указали, что они критически оценивают доводы общества об отсутствии технической возможности подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства заявителя, сославшись на то, что само по себе отсутствие пропускной возможности существующего ГРПШ-07-2У1, осуществляющего редуцирование высокого давления газа на низкое, обеспечить подключение дополнительных потребителей, не свидетельствует об отсутствии возможности технологического присоединения и об отсутствии пропускной способности сетей газораспределения исполнителя, отсутствии пропускной способности технологически связанных с сетью газораспределения исполнителя сетей газораспределения и газотранспортной системы; доказательств, подтверждающих наличие случаев, когда устранение данных ограничений пропускной способности учтены в инвестиционных программах исполнителя или иных инвестиционных программах в текущем году, лицами, участвующими в деле, не представлено.

При этом суды не указали, на основании каких доказательств они пришли к указанным выводам, принимая во внимание, что ГРПШ представляет собой комплекс технологического оборудования и устройств, который входит в состав газораспределительных сетей, предназначенный для понижения входного давления газа до заданного уровня и поддержания его на выходе постоянным. Вопросы наличия (отсутствия) пропускной способности сетей газораспределения предметом исследования и оценки при принятии антимонопольным органом оспариваемого постановления не являлись; выводы о наличии пропускной способности сетей газораспределения и в связи с этим необоснованный отказ обществом заявителю в заключении договора в постановлении не содержатся.

Указание судов на отсутствие доказательств, подтверждающих наличие случаев, когда устранение ограничений пропускной способности учтены в инвестиционных программах исполнителя или иных инвестиционных программах в текущем году, также не свидетельствует о том, что антимонопольный орган доказал направление обществом заявителю немотивированного отказа, поскольку согласно пункту 74 (1) Правил N 1314 техническая возможность подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения объекта капитального строительства имеется в случаях, когда устранения ограничений пропускной способности учтены в инвестиционных программах исполнителя или иных инвестиционных программах в текущем календарном году; суды указали на отсутствие таких доказательств. Кроме того, указанные обстоятельства предметом рассмотрения управления при принятии постановления также не являлись.

Таким образом, в постановлении не указаны обстоятельства, установленные управлением при рассмотрении дела об административном правонарушении, на основании исследования и оценки которых оно пришло к выводу о том, что направленный обществом заявителю ответ нельзя признать мотивированным отказом в заключении договора, а также не указаны мотивы, по которым управление пришло к указанному выводу; соответствующие доказательства в рамках настоящего дела управлением не представлены.

Суды указали, что в письме от 16.08.2018 не представлена содержащаяся в распоряжении общества информация о примерных сроках появления технической возможности подключения объекта к сети газораспределения, не сообщено об отсутствии такой информации, что не соответствует требованиям пункта 15 Правил N 1314.

В силу пункта 15 Правил N 1314 (в подлежащей применению редакции) в случае предоставления мотивированного отказа в выдаче технических условий исполнитель также предоставляет имеющуюся в его распоряжении информацию о примерных сроках появления технической возможности подключения объекта капитального строительства к сети газораспределения исполнителя в результате реализации собственных, а также финансируемых за счет сторонних источников, включая бюджетные, мероприятий либо сообщает об отсутствии такой информации. Состав мероприятий, необходимых для обеспечения технической возможности осуществления подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сети газораспределения исполнителя и связанных с реконструкцией существующих сетей газораспределения исполнителя в целях увеличения пропускной способности, а также строительством новых газораспределительных сетей, определяется в соответствии со схемами газоснабжения и газификации субъекта Российской Федерации и (или) поселения.

Однако суды не учли, что в оспариваемом постановлении обществу не вменялось неуказание в письме от 16.08.2018 предусмотренной пунктом 15 Правил N 1314 информации при направлении заявителю мотивированного отказа; ссылка на данный пункт Правил N 1314 в постановлении управления отсутствует; в протоколе об административном правонарушении указанные обстоятельства также не названы.

Таким образом, в оспариваемом постановлении управление не вменяло обществу в качестве события правонарушения неуказание обществом заявителю необходимой информации в нарушение пункта 15 Правил N 1314, поэтому у судов в рамках настоящего дела отсутствовали основания для рассмотрения вопроса о соответствии направленного обществом заявителю письма пункту 15 Правил N 1314.

Кроме того, оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Управление, вменяя обществу повторное совершение административного правонарушения, в протоколе и в постановлении не указало, в чем заключаются обстоятельства повторности. Указание в постановлении на то, что общество ранее привлекалось к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отсутствие указания на постановление о привлечении общества к административной ответственности за совершение однородного правонарушения, по которому не истек один год со дня окончания его исполнения на момент совершения вменяемого управлением правонарушения, не свидетельствует о том, что управлением установлены обстоятельства повторного совершения правонарушения.

Таким образом, в ходе производства по делу об административном правонарушении управление не установило, когда общество направило заявителю ответ на заявку от 09.08.2018, не проверило наличие (отсутствие) технической возможности подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сети газораспределения общества с целью выяснения вопроса о том, является ли отказ общества мотивированным, фактически ограничилось при описании события административного правонарушения, совершение которого вменено обществу, указанием на положения Правил N 1314 и диспозицию части 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; в ходе судебного разбирательства надлежащие доказательства, устанавливающие событие административного правонарушения, управление также не представило.

При рассмотрении дела в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение о законности или незаконности привлечения лица к административной ответственности принимается судом по тем основаниям, которые установлены соответствующим органом, в том числе, в части описания объективной стороны вменяемого правонарушения. Отсутствие сведений об обстоятельствах, свидетельствующих о выявленном нарушении, носит существенный характер, что не позволяет полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. В нарушение указанных требований в данном случае ни протокол об административном правонарушении, ни постановление не содержат надлежащего описания события правонарушения и конкретных обстоятельств выявленного нарушения. Согласно части 4 статьи 210 Кодекса по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. В силу части 2 статьи 211 Кодекса в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах выводы судов о доказанности управлением состава вмененного обществу правонарушения сделаны с неправильным применением норм материального и процессуального права. В силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судами норм материального и в связи с этим несоответствие сделанных судами выводов материалам дела права является основанием для отмены обжалуемых судебных актов. Для разрешения спора по существу кассационной инстанции не требуется установления новых обстоятельств и исследования новых доказательств, поэтому согласно пункту 2 статьи 287 Кодекса суд вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, принять решение об удовлетворении заявления общества.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2019 по делу N А32-12445/2019 отменить, признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.02.2019 по делу N 593А/2018.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Калашникова

Судьи

Е.В. Андреева Ю.В. Мацко