О контрольной работе налоговых органов и мерах по повышению ее эффективности (В.В. Сашичев, "Налоговый вестник", N 8, август 2003 г.)

О контрольной работе налоговых органов и мерах по повышению ее
эффективности

     1. Общие результаты контрольной работы  налоговых  органов  в  2002 

        году                                                             

     2. Обеспечение автоматизированного камерального контроля            

     3. Повышение эффективности выездных проверок                        

     4. О взаимодействии с правоохранительными и  иными  контролирующими 

        органами при проведении совместной контрольной деятельности      

1. Общие результаты контрольной работы налоговых органов в 2002
году

По результатам проведенных камеральных и выездных проверок в 2002 году налоговые органы дополнительно начислили платежей в бюджеты всех уровней, с учетом налоговых санкций и пеней, на сумму 220,6 млрд руб., в том числе по результатам выездных проверок - 68,3 млрд руб. (31%) и камеральных проверок - 152,2 млрд руб. (69%), уменьшили начисленные налоги и сборы на сумму 9,5 млрд руб.; в итоге доначисления составили 211,1 млрд руб., или 9,2% к общей сумме платежей, начисленных на основании налоговых деклараций (расчетов).

Дополнительные начисления заниженных сумм налогов (без учета налоговых санкций и пеней) в бюджетную систему по результатам выездных и камеральных проверок возросли на 11 млрд руб., или на 17,8% (с 61,5 до 72,5 млрд руб.).Доля налогов в общей сумме доначисленных платежей возросла с 22 до 33%. В расчете на одного работника налоговых органов, занимающего должность руководителя или специалиста, доначислено налогов на сумму 453 тыс. руб. (по сравнению с 2001 годом больше на 51 тыс. руб., или на 13%).

Из доначисленных платежей в бюджетную систему в 2002 году поступило 68,7 млрд руб., то есть на 9,0 млрд руб. (или в 1,2 раза) больше, чем в предыдущем году. Уровень взысканных налогов и сборов к сумме доначисленных платежей составил 33% и по сравнению с предыдущим годом возрос на 11 процентных пунктов. В расчете на одного работника налоговых органов, занимающего должность руководителя или специалиста, доначислено платежей на сумму 1320 тыс. руб., взыскано 429 тыс. руб., то есть на 39 тыс. руб. (или в 1,1 раза) больше, чем в 2001 году.

2. Обеспечение автоматизированного камерального контроля

Важнейшей задачей, на решение которой МНС России ориентирует нижестоящие налоговые органы, является задача обеспечения сплошного автоматизированного камерального контроля с использованием дополнительных сведений, прямо или косвенно характеризующих налоговую базу. Камеральный контроль рассматривается в настоящее время в качестве основной и приоритетной формы налогового контроля.

Налоговые органы провели в 2002 году более 22,4 млн камеральных проверок, по результатам которых доначислено налогов и санкций на сумму 42,8 млрд руб. По результатам 1,3 млн камеральных проверок основных налогоплательщиков*(1) (6% от общего количества камеральных проверок) доначислено налогов и санкций в сумме 20 млрд руб., или 56% от общей суммы доначислений по камеральным проверкам.

Как показывает анализ отчетных показателей, тенденция роста уровня количественных и качественных показателей, характеризующих работу в данной сфере контроля, достаточно устойчива на протяжении последних двух лет. Так, в истекшем году по сравнению с 2001 годом суммы доначисленных платежей по камеральным проверкам без учета пеней увеличились в 1,2 раза, а их доля в общей сумме доначислений возросла на 4,5 пункта и составила 38,5%. В результате при снижении на 23% количества проведенных выездных проверок организаций и сохранении суммы доначисленных платежей по их результатам на уровне прошлого года общая сумма дополнительно начисленных налогов по результатам контрольной работы возросла в 1,2 раза. Таких результатов удалось добиться прежде всего в результате роста показателей, характеризующих эффективность камеральных проверок.

По результатам 1,2 млн углубленных камеральных проверок (в процессе которых были использованы дополнительные документы и сведения, подтверждающие правильность исчисления и уплаты налогов), которыми в целом по Российской Федерации в 2002 году было охвачено 5,5% представленных налогоплательщиками налоговых деклараций, доначислено 18,6 млрд руб., или 44,5% доначисленных по результатам камеральных проверок платежей (без учета пеней).

Перед налоговыми органами стоят следующие задачи в сфере проведения камерального контроля:

- обеспечить полный охват основных налогоплательщиков углубленным камеральным контролем. При этом все основные финансово-экономические показатели данных налогоплательщиков, прямо или косвенно влияющие на формирование налоговой базы, должны быть объектом постоянного мониторинга налоговых органов;

- использовать при проведении проверки основных налогоплательщиков получаемую из внешних источников так называемую вторичную информацию (о количестве потребленной электроэнергии, воды, газа, иных материальных ресурсов, информации, получаемой от транспортных организаций о количестве вывезенных грузов, и т.д.). Перед налоговыми органами поставлена задача в кратчайшие сроки наладить регулярное получение вышеуказанной информации в электронном виде от соответствующих организаций (энергосбыта, водоканала, транспортных организаций и т.д.);

- внедрить в практику работы налоговых органов программные продукты, позволяющие осуществлять не только арифметическую проверку, но и логическую увязку различных взаимосвязанных показателей налоговых деклараций, форм бухгалтерской отчетности, информации, анализ основных финансово-экономических показателей деятельности налогоплательщика, а также отбор объектов для проведения выездных налоговых проверок.

С конца прошлого года начаты работы по созданию централизованного аналитического аппарата контрольной работы с целью максимальной автоматизации камеральной проверки, установления ее единых стандартов. Работа начата с подготовки контрольных соотношений показателей налоговой и бухгалтерской отчетности.

Для настройки шаблонов автоматизированной камеральной налоговой проверки и форм расчетной части налоговых деклараций подготовлен пакет контрольных соотношений к 21 налоговой декларации (расчету), который в самое ближайшее время будет доведен до регионов. Данные контрольные соотношения представляют собой единый стандарт, регламентирующий минимальные требования к процедуре камерального контроля: объем проведения камеральной проверки, состав показателей, являющихся объектом контроля, перечень действий проверяющего при выявлении нарушений контрольных соотношений. Задача налоговых органов - обеспечить в кратчайшие сроки проведение камерального контроля в объеме, регламентированном контрольными соотношениями, хотя, естественно, с учетом знаний и опыта проверяющего объем проверки может быть дополнен новыми параметрами.

В ближайшее время будет произведена настройка для автоматического расчета пакета контрольных соотношений и получения протокола ошибок. Система контрольных соотношений будет централизованно введена разработчиками в соответствующие программные средства.

Следует отметить, что в целом ряде регионов уже успешно применяются эффективные программы автоматизированного отбора и предпроверочного анализа. В настоящее время в МНС России начата работа по подготовке принципиально новой системы камерального контроля и анализа, обеспечивающей возможность не только полностью автоматизировать процедуру отбора налогоплательщиков для выездных проверок, но и осуществлять оценку сумм потенциальных доначислений. По результатам проведенного закрытого конкурса головным исполнителем данных работ определен ГНИИРАНС, который приступил к их выполнению. Проведение указанных работ - это первый и, по сути дела, основной этап совершенствования системы налогового контроля: переход к информационным технологиям, позволяющим полностью автоматизировать процесс отбора налогоплательщиков с наиболее характерными отклонениями уровней, динамики, соотношений различных отчетных показателей от допустимых для организации соответствующих отраслей экономики значений, оценить реальный размер налоговых обязательств налогоплательщика.

Другим необходимым условием эффективной камеральной проверки является эффективное использование информации, полученной из внешних источников. С целью упорядочения и систематизации межведомственного взаимодействия и обмена информацией с иными внешними источниками проведена ревизия действующих совместных приказов и соглашений налоговых органов с органами государственной власти, местного самоуправления и иными организациями, предусматривающих информационный обмен, с учетом результатов которого разработаны и доведены до налоговых органов проекты типовых соглашений с органами государственной власти и местного самоуправления, а также с иными организациями.

В конце 2002 года утвержден единый порядок подготовки, оформления и заключения межведомственных соглашений по информационному обмену и ведения единого реестра указанных межведомственных соглашений.

В последнее время активизировалась работа по заключению необходимых межведомственных соглашений на федеральном уровне, предусматривающих информационный обмен преимущественно в электронном виде. В марте 2003 года до налоговых органов было доведено заключенное с МВД России соглашение о предоставлении базы данных утерянных и похищенных паспортов. Расширена сфера информационного обмена с ГТК России: с марта 2003 года началась плановая передача в ГТК России перечня организаций, не сдающих отчетность или сдающих так называемую нулевую отчетность, с целью получения сведений об осуществлении этими организациями внешнеэкономической деятельности.

3. Повышение эффективности выездных проверок

В 2002 году выездными налоговыми проверками было охвачено 411 тыс. налогоплательщиков (на 19,3 % меньше, чем в 2001 году), что составляет 12,4% налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете. Что касается требований ст.11 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", касающихся необходимости проведения документальных проверок налогоплательщиков один раз в два года, то необходимо иметь в виду, что, поскольку Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) не устанавливает понятие "документальная проверка", а согласно ст.6 настоящего Кодекса нормативный правовой акт признается не соответствующим НК РФ, если он изменяет определенное настоящим Кодексом содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, то вышеуказанная норма Федерального закона от 21.03.1991 N 943-1 является нереализуемой и не подлежит применению в рамках действующего правового поля.

По результатам проведенных в 2002 году выездных проверок доначислено 68 млрд руб. (на уровне 2001 года); удельный вес платежей, доначисленных по результатам выездных проверок, в общей сумме доначисленных платежей (без учета пеней по текущей задолженности) уменьшился на 4,3 пункта - с 65,8 до 61,5%.

Из общего количества выездных налоговых проверок налогоплательщиков-организаций 61 тыс. проверок, или 13%, составили проверки основных налогоплательщиков, по результатам которых доначислено 22 млрд руб. (одна треть от общей суммы доначисленных платежей по результатам выездных налоговых проверок); доначисления на одну выездную проверку составили 368 тыс. руб.

Эффективность выездных проверок (суммы доначисленных и взысканных платежей в расчете на одну выездную проверку налогоплательщика-организации) по сравнению с соответствующим периодом прошлого года увеличилась: доначисления возросли в 1,3 раза и составили 146 тыс. руб., взыскания - в 1,3 раза и составили 55 тыс. руб.

Доля проверок, выявивших нарушения, возросла на 4 процентных пункта и составила 57%. Доля результативных проверок в общем количестве выездных проверок организаций без учета количества проверок организаций, подлежащих ликвидации и реорганизации (которые согласно требованиям ведомственных актов должны проверяться в обязательном порядке), за 2002 год составила порядка 70%.

В целях предотвращения нерационального использования имеющихся ресурсов инспекторского состава налоговых органов на проведение безрезультативных проверок перед ними поставлена задача: назначать выездные проверки налогоплательщиков лишь в случае, если имеются какие-либо нестыковки в представленной ими налоговой и бухгалтерской отчетности, когда результаты анализа финансово-экономической деятельности предприятия, в том числе сравнительного по отношению к другим аналогичным предприятиям соответствующего профиля, дают основания предполагать возможность занижения отчетных показателей, влияющих на исчисление налоговой базы, если имеется иная информация из внутренних и внешних источников о возможном наличии налоговых нарушений у налогоплательщика либо данные проведенного предпроверочного анализа, указывающего на сферы деятельности налогоплательщика, в которых наиболее вероятны налоговые нарушения.

Исключительно важное значение для эффективной организации вышеуказанного вида контроля имеет осуществление целенаправленного отбора налогоплательщиков для проведения выездной налоговой проверки, а также углубленной предпроверочной подготовки в целях определения перспективных направлений и выработки на этой основе оптимальной стратегии проверок, обеспечивающей рациональное использование всех форм налогового контроля.

В ходе реализации мероприятий, предусмотренных основными направлениями совместной работы контролирующих и правоохранительных органов по выявлению нарушений налогового, валютного и таможенного законодательства, значительные суммы в 2002 году начислены в бюджет дополнительно по результатам проверок:

организаций-экспортеров, предъявивших значительные суммы возмещения НДС, - 12,9 млрд руб.;

организаций, осуществляющих добычу, переработку, транспортировку и реализацию нефти, нефтепродуктов и газа на внутренний рынок и экспорт, - 4,7 млрд руб.;

организаций - экспортеров сырьевых и топливно-энергетических ресурсов - 4,6 млрд руб.;

организаций, занимающихся добычей, производством, использованием и обращением драгоценных металлов и драгоценных камней, - 4,5 млрд руб.;

организаций, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих нулевую отчетность, - 4 млрд руб.;

организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих оптовую и розничную торговлю через магазины с численностью работающих до 30 человек, палатки, рынки, лотки, ларьки, торговые павильоны и другие места осуществления торговли, - 3,7 млрд руб.;

организаций, осуществляющих лов, переработку, транспортировку и реализацию рыбы и морепродуктов, в том числе реализацию нерезидентам, - 1,1 млрд руб.;

организаций, осуществляющих заготовку и реализацию древесины в круглом виде и лесоматериалов на внутренний рынок и экспорт, - 922,5 млн руб.;

организаций - импортеров товаров народного потребления - 865,2 млн руб.;

организаций, зарегистрированных в качестве налогоплательщиков в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) и в свободных экономических зонах (СЭЗ), и их контрагентов - 833,5 млн руб.

В истекшем году к административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах привлечены более 186 тыс. должностных лиц организаций и 96 тыс. физических лиц - предпринимателей с наложением штрафов на общую сумму 150 млн руб.; операции по счетам приостанавливались 408 тыс. раз.

4. О взаимодействии с правоохранительными и иными контролирующими
органами при проведении совместной контрольной деятельности

При осуществлении этой деятельности большое значение имеет взаимодействие с ГТК России. Ни от одного из других ведомств министерство не получает столь обширного массива информации, как от ГТК России. В истекшем году совместными усилиями обоих ведомств удалось преодолеть все имевшиеся препятствия, мешавшие осуществлению полномасштабного информационного обмена. Так, изменение периодичности передачи из ГТК России в МНС России сведений ГТД, паспортов сделок, учетных карточек таможенно-банковского валютного контроля с ежеквартальной на ежемесячную дало возможность налоговым органам оперативно использовать данную информацию при проведении камерального контроля, а также при проверках по вопросам правомерности возмещения НДС. Так, только за 9 месяцев прошлого года налоговыми органами с использованием информации, полученной от таможенных органов, правонарушения выявлены у 12 тыс. участников внешнеэкономической деятельности, отказано в возмещении НДС на сумму 9,3 млрд руб., доначислено налогов на сумму 5,7 млрд руб.

Весьма динамично развивается сотрудничество МНС России с органами пограничной службы, которые передают карточки пропуска товаров и транспортных средств через государственную границу. Как показывает практика, использование сведений из этих карточек позволило существенно повысить оперативность работы налоговых органов по проверке обоснованности возмещения НДС. В результате мероприятий налогового контроля, проведенных налоговыми органами в 2002 году с использованием информации, поступившей от органов пограничной службы на плановой основе, доначислено налогов, пеней и штрафов на сумму свыше 410 млн руб., отказано в возмещении НДС по экспортным операциям в сумме свыше 720 млн руб.

Налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, в 2002 году направили в федеральные органы налоговой полиции 13,4 тыс. материалов на сумму дополнительно начисленных платежей - 96,7 млрд руб. Федеральными органами налоговой полиции возбуждено 2,6 тыс. уголовных дел.

Количество возбужденных органами налоговой полиции уголовных дел по сравнению с 2001 годом уменьшилось на 1,5 тыс. (с 4,1 тыс. до 2,6 тыс.), удельный вес материалов, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, составил 77% и по сравнению с 2001 годом увеличился на 3 процентных пункта (при этом количество указанных материалов уменьшилось на 3 тыс. и составило 9,8 тыс.).

По возбужденным органами налоговой полиции уголовным делам вынесено судами всего 176 решений, что составляет 6,7% от возбужденных уголовных дел, или 1,4% от количества материалов, рассмотренных органами налоговой полиции. При этом отказано в привлечении к уголовной ответственности в 49 случаях, что составляет 28% от количества вынесенных судебных решений, привлечено к уголовной ответственности 295 человек (на 41 человека больше, чем в 2001 году).

В связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 11.03.2003 N 306, предусматривающего с 1 июля 2003 года упразднение ФСНП России, МНС России поручило руководителям УМНС России по субъектам Российской Федерации в течение периода, установленного для ликвидации ФСНП России, продолжать осуществление мероприятий по взаимодействию с федеральными органами налоговой полиции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, межведомственными соглашениями и иными совместными документами, регламентирующими порядок взаимодействия. Аналогичное указание было дано ФСНП России территориальным органам налоговой полиции.

В.В. Сашичев,

действительный государственный советник

налоговой службы Российской Федерации III ранга

"Налоговый вестник", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) К категории основных относятся налогоплательщики, у которых начисления налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации составляют в суммарном выражении не менее 60% от суммы начислений организаций, состоящих на учете в соответствующем налоговом органе.