Интервью с Г.В. Баландиной, начальником правового управления ГТК РФ ("Законодательство", N 8, август 2003 г.)

Интервью с Г.В. Баландиной,
начальником правового управления ГТК РФ

В результате длительной - около четырех лет - работы появился новый Таможенный кодекс Российской Федерации, который вносит значительные коррективы в организацию таможенного дела и таможенные процедуры, по-иному формулирует права и обязанности участников внешнеторговой деятельности. Об особенностях принятого закона мы попросили рассказать Галину Владимировну Баландину, начальника правового управления Государственного таможенного комитета РФ (ГТК).

- Галина Владимировна, какие основные нормативные акты необходимо принять в связи с вступлением в силу нового Таможенного кодекса РФ?

- Закон вступает в действие 1 января 2004 г., и чтобы он сразу заработал на полную мощность, нужно провести поистине колоссальную подготовительную работу.

Сейчас в ГТК, начиная с руководящего состава, начальников главных управлений и управлений, идет тщательное изучение Кодекса - каждой его нормы, вплоть до букв и запятых. Прежде всего нам самим необходимо определить, какими должны быть формы и методы работы таможни в предлагаемых условиях и какая нормативная база требуется для эффективной работы Кодекса.

Перед нами стоит много сложных вопросов, из которых мы сформировали двадцать пять направлений. Каждое из этих направлений будет обсуждаться специально созданной рабочей группой, в которую входят руководители и наиболее опытные сотрудники ГТК, а возглавляет ее советник председателя ГТК России В.И. Мещеряков. Благодаря такому подходу легче выявляются потребности в конкретных нормативных актах, положениях и инструкциях.

В ближайшее время предстоит разработать пять законопроектов, которые связаны с введением в действие Таможенного кодекса и внесением изменений в отдельные законы, подготовить более десяти первоочередных нормативных актов на уровне Правительства РФ. Отдельные нормативные акты уже практически готовы, составлен план работы по созданию приказов, положений, официальных документов, который должно утверждать Министерство юстиции РФ.

Всю подготовительную часть мы обязательно должны закончить к 1 января 2004 г. - моменту введения Кодекса в действие. Несколько первоочередных нормативных актов нужно разработать и зарегистрировать в Министерстве юстиции РФ очень быстро - до 1 октября 2003 г., поскольку некоторые из них вступят в силу только через 90 дней с момента их регистрации. В то же время, на мой взгляд, нет необходимости в принятии к концу текущего года абсолютно всех нормативных актов, которые предписаны Таможенным кодексом: какие-то из них можно будет подготовить уже в процессе применения Кодекса.

В числе первоочередных задач мы планируем принять участие в работе по пересмотру Закона РФ "О таможенном тарифе", поскольку Таможенный кодекс прописывает инструменты реализации, а налоговую базу для исчислений таможенных пошлин определяет указанный закон. Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", затрагивающий таможенные органы в части наделения их правами внутреннего контроля, также на сегодняшний день находится в Госдуме РФ и ждет рассмотрения. Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" является базовым для Таможенного кодекса, хотя Таможенный кодекс его опередил по времени принятия. Тем не менее мы учитывали его требования при работе над Таможенным кодексом, и вступление в силу новой редакции закона не должно породить правовых коллизий. При разработке и внесении изменений в закон о свободных экономических зонах, который пока не внесен в Госдуму РФ, мы работали с представителями Министерства экономического развития и торговли РФ и, думаю, поступили верно, сохранив действие некоторых положений Таможенного кодекса образца 1993 г., чтобы не образовалось правового вакуума, если закон о свободных экономических зонах не будет принят к 1 января 2004 г.

Остро стоит проблема взимания таможенных сборов, и этот аспект вполне может оказаться "белым пятном" на 1 января 2004 г. Если уж нормы о таможенных сборах вывели из Таможенного кодекса, то с точки зрения и процедурной, и бюджетной они должны быть помещены в Налоговый кодекс.

Появилась идея создать отдельный закон о таможенной стоимости (или, как вариант, соответствующие нормы составят главу 25.1 Налогового кодекса), но пока по этому вопросу единого мнения нет.

- Готовы ли к новым условиям правоприменители - ознакомлены ли сотрудники таможенных органов России с изменившимися требованиями, ведется ли соответствующая работа среди участников внешнеэкономической деятельности?

- Конечно, анализа текста Кодекса на уровне сотрудников ГТК, о чем я говорила, для того чтобы Кодекс заработал, недостаточно - необходимо довести информацию до сотрудников всех служб, включая инспекторов, которые будут непосредственно применять его нормы и не должны допускать ошибок. Не хочу скрывать, порой это бывает непросто, иногда приходится сталкиваться с тем, что положения Кодекса просто не понимают либо трактуют по аналогии с прежней версией. Нельзя, безусловно, забывать и о тех, кто подпадает под действие нового кодифицированного акта, - об участниках внешнеэкономической деятельности. Трудно сказать, какое из этих направлений работы важнее, во всяком случае, для нас значимы оба. Поэтому в течение ближайших месяцев мы будем продолжать в теснейшем сотрудничестве с представителями бизнеса, работающими в таможенной сфере, исследовать проблемы, возникающие у участников внешнеэкономической деятельности.

Но помимо чисто правовых аспектов готовности к работе по новому Кодексу существует еще один, также очень существенный - психологический. Люди, которые привыкли принимать решения и действовать с сильных административных позиций, ранее определенных законодательством, должны пересмотреть и перестроить свое отношение. Так что мы уделяем внимание и психологической подготовке личного состава.

- Какие изменения волнуют правоприменителей больше всего?

- Прежде всего, возникают вопросы, связанные с новыми таможенными процедурами, в частности, большой интерес вызывают положения о предварительном декларировании, которое позволит ускорить товарооборот и меньше задерживать товар на границе. Многих беспокоит та часть Кодекса, которая регулирует деятельность таможенных структур - складов временного хранения, таможенных складов, таможенных перевозчиков, брокеров. Не всем понятны достаточно жесткие требования нового Кодекса, касающиеся обеспечения уплаты таможенных платежей, ответственности перед третьими лицами (в частности, по инициативе депутатов были установлены значительные суммы обеспечения уплаты таможенных платежей для перевозчиков и для складов временного хранения). Чтобы не осталось неясностей, придется вести большую разъяснительную работу, в том числе с представителями околотаможенной инфраструктуры.

- Останется ли в новом Таможенном кодексе норма о праве ГТК издавать нормативные правовые акты?

- Этот вопрос при принятии Таможенного кодекса стал одним из наиболее острых. Когда мы только приступили к обсуждению поправок Правительства РФ к Кодексу, депутаты были настроены на то, чтобы внести в ТК РФ норму, аналогичную имеющейся в Налоговом кодексе, - о том, что таможенные органы вправе издавать инструкции для своего ведомства, но не могут регулировать правоотношения в сфере таможенного дела, устанавливая нормы, которые будут обязательны для исполнения всеми.

После долгих и мучительных обсуждений депутаты предложили определенный компромисс, с которым мы согласились. Речь идет о том, что в соответствии с п.2 ст.6 Таможенного кодекса ведомственные нормативные правовые акты ГТК не должны устанавливать требования, запреты и ограничения, не предусмотренные Таможенным кодексом; лишь в этом случае указанные акты будут иметь силу и обязательный для исполнения характер. Это означает, что максимальный объем требований в рамках административных процедур таможенного оформления устанавливается Кодексом. ГТК же предоставлено право оперировать имеющимися инструментами, применяя их к тем или иным частным ситуациям. При этом предусмотрен еще ряд ограничений, в силу которых даже если законом таможенному органу даются какие-то полномочия, их можно реализовать только в том случае, если это действительно необходимо для обеспечения таможенного законодательства.

- Существует мнение о том, что новый Таможенный кодекс либеральнее прежнего и больше учитывает интересы бизнеса. Есть ли какие-то нововведения в отношении лиц, специализирующихся в области таможенного дела?

- В соответствии с новым законодательством таможня действительно превращается из "органа для государства" в "орган для бизнеса". Эта общая идея подкреплена правовыми конструкциями, которые составляют реальный механизм расширения прав и интересов в сфере внешнеэкономической деятельности.

Но поскольку данная тема очень широка, в качестве примера давайте поговорим о таможенных брокерах. На современном этапе этот вопрос представляется мне наиболее актуальным. Не все коллеги по таможенному комитету разделяют мое твердое убеждение в том, что института таможенного брокера в том виде, в каком он существует во многих странах мира (где брокер действительно является и реальным участником внешнеэкономической деятельности, и специальным органом по совершению таможенных процедур), у нас нет. Причин тому немало, и основная из них, видимо, состоит в том, что в нашем правовом поле существуют две категории посредников. Одни имеют статус таможенного брокера, их деятельность лицензируется, они идут на значительные материальные затраты ради получения лицензии и несут очень серьезную юридическую ответственность, вплоть до солидарной ответственности за уплату таможенных платежей, за свои действия при совершении таможенных операций. Наряду с ними существуют "серые" и "черные" посредники - это те фирмы, фирмочки и организации, которые работают "за печатью клиента", т.е. от имени импортера или экспортера, но в декларации о себе не заявляют. Их бизнес сейчас совершенно легален, при этом у них нет никакой ответственности, нет рисков, нет затрат, связанных с созданием фирмы. Поэтому по сравнению с этими посредниками нормальные брокеры экономически неконкурентоспособны: они не могут развивать свой бизнес, не имеют возможности получить свою долю на рынке, ведь их услуги всегда дороже.

Картина получается невеселая, но Кодекс ее должен кардинально изменить. С 1 января 2004 г. таможенные брокеры очутятся в совершенно ином правовом поле - таковыми, согласно закону, смогут называться лишь те, кто официально действует от имени импортера или экспортера. Те же, кто не имеет лицензии и не включен в специальный реестр, на данном рынке услуг будут нелегитимны. Дебаты о том, оставлять ли в Кодексе институт лицензирования, продолжались практически до дня голосования. И когда мы поняли, что у ГТК мало шансов сохранить административные способы воздействия на организацию-посредника, был предложен иной механизм доступа к этому бизнесу, в основе которого лежат большие суммы обеспечения (50 млн руб.). Пусть исчезнут административные, но взамен появятся реальные экономические рычаги, гарантирующие платежеспособность лица на случай наступления его возможной ответственности. Думаю, это правильно, поскольку мы сможем работать на условиях партнерства и сотрудничества с крупными, солидными компаниями, реально отвечающими за свои юридические действия - и не только деловой репутацией, но и реальным рублем, а не с теми несерьезными фирмами, которые создаются для совершения одной-двух не совсем законных сделок, после чего исчезают, чтобы вновь образоваться уже под новым названием и даже от имени других учредителей.

Я больше чем уверена, что с 1 января 2004 г. этот бизнес в России будет начат заново, "с чистого листа", несмотря на то что есть немало таможенных брокеров, которые давно и профессионально работают и с которыми мы много лет сотрудничаем, но, к сожалению, их роль на данном рынке незначительна.

- Вправе ли участник внешнеэкономической деятельности самостоятельно выбрать таможню, место таможенного оформления и помещения под склад?

- Право выбора места декларирования Кодексом предоставляется декларанту. Кодекс прямо предусматривает, что декларация может подаваться в любой таможенный орган, правомочный ее принимать. Правда, у ГТК России есть возможность ограничивать места декларирования для отдельных категорий товаров повышенного риска. Но даже в этом случае декларант может подать таможенную декларацию в удобный для него таможенный орган, а этот орган уже сам пересылает ее туда, где она должна быть принята. Выбор места для помещения товаров на склад временного хранения по новому Кодексу ничем не ограничен. ГТК России с 1 января 2004 г. уже не сможет диктовать, какие товары и на какие склады можно помещать.

Не смогут таможенные органы и навязывать маршрут перевозчику. Если требуется особый контроль перевозки товаров, таможенный орган вправе сделать обязательным заявленный перевозчиком маршрут, который после его фиксирования таможенным органом изменить можно только с разрешения. Место доставки будет определяться с учетом пункта назначения товаров, указанных в перевозочных документах.

- Как изменилась сама процедура таможенного контроля?

- По новому Кодексу основную массу решений по таможенным процедурам и режимам принимает таможенный орган, поэтому наша задача - укреплять таможенные посты с целью повысить ответственность их сотрудников. Пока им часто приходится согласовывать свои действия с ГТК, но постепенно вся нагрузка переместится на места, что, конечно, ускорит оформление. При разработке документов, технологии, идеологии таможенного контроля мы всегда исходим из того, что обязаны уложиться в очень жесткие рамки сроков таможенного оформления, поэтому любые "вольные" действия, связанные с задержкой товара, невозможны. В этом состоит перестройка стратегии и тактики нашей работы.

Несколько слов о принятых новшествах. Например, таможенная декларация может быть подана предварительно, т.е. до момента ввоза товара, и в этом случае уплата платежей не является обязательным условием принятия такой декларации. Вначале все проверяется документально: что расчет платежей состоялся, что таможня с ним согласна, а плата вносится ближе к тому моменту, когда товар попадет в распоряжение импортера. Уплата платежей теперь - обязательное условие выпуска товара.

Хочу уточнить, что само право распоряжения товаром связано не столько с уплатой таможенных платежей, сколько с тем таможенным режимом, который избрал импортер в отношении своего товара. Ведь не все таможенные режимы предусматривают возможность свободного использования товара на территории Российской Федерации.

- Регулирование таможенного дела в России основано на применении большого количества подзаконных нормативных актов. Как при принятии нового Таможенного кодекса была учтена и решена эта проблема?

- Вы правы: до сих пор работа отечественной таможенной службы действительно регламентировалась очень многими документами, поэтому одна из главных и сложных задач ГТК - проведение ревизии нашей нормативной базы. Основной принцип подхода - проверка на соответствие новому кодифицированному акту. Иными словами, подзаконные акты будут действовать только в той части, которая не противоречит Таможенному кодексу. Не страшно, если мы даже не успеем к 1 января 2004 г. что-то отменить или пересмотреть: Кодекс содержит много положений прямого действия.

Эта его особенность ощутимо помогает на практике. Так, Минюст РФ не будет регистрировать документы, которые хотя бы в одной букве отступают от норм Кодекса, а суды, пользуясь тем же индикатором, при возникновении споров легко определят действующую норму: закон прямого действия значительно облегчает принятие решений судебными органами. Принцип судебной защиты, который является одним из главных в новом Таможенном кодексе, будет срабатывать очень быстро и эффективно, защищая интересы участников внешнеторговой деятельности, равно как и интересы таможенных органов.

- Насколько принятый Кодекс соответствует действующим международным актам?

- Могу успокоить: никаких революционных изменений Кодекс в себе не несет. Думаю, во многом это заслуга составителей действующего Таможенного кодекса - в 1993 г. ими было избрано верное направление развития таможенного законодательства Российской Федерации, ориентиром стали общепризнанные международные нормы и стандарты. Поэтому наше действующее таможенное законодательство корреспондируется с законодательством Европейского сообщества, с базовыми конвенциями, принятыми в рамках Всемирной таможенной организации.

Другое дело, что действующий Таможенный кодекс по многим вопросам устанавливает только рамочные положения, огромные полномочия по определению таможенных правил предоставляются ГТК России и Правительству. Но 10 лет назад данный подход был оправдан - создавался первый подобный российский закон, отражавший особенности новых экономических отношений (только в 1995 г. появился Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", в котором Россия четко сформулировала цели своей торговой политики). Поэтому в 1993 г., конечно, невозможно было уверенно прогнозировать, как будет развиваться экономическая ситуация, какие цели и задачи встанут перед таможенной службой. Приведу любопытный пример: в 1993 г. российские таможенники были нацелены на усиленный контроль экспорта, поскольку стремились предотвратить вывоз национальных богатств. Сегодня политика принципиально иная, государство всеми способами старается поддержать экспорт.

В 1993 г. был создан универсальный механизм, который позволял таможенной службе реагировать на любые изменения ситуации и экономические неожиданности через оперативное регулирование - принятие актов и решений как на уровне ГТК, так и на уровне Правительства. Но наступил новый этап развития государства, когда, как я говорила, ведомственное регулирование уже недопустимо, когда предпринимательский климат зависит от стабильных, а значит, понятных, редко меняющихся правил. Принятый Таможенный кодекс как раз и содержит такие правила, причем они соответствуют всем международным требованиям. Уточнены формы, методы, способы осуществления таможенного контроля, и теперь каждый предприниматель будет точно знать, как должна идти проверка, что по закону таможенник имеет право у него спросить или ему предъявить.

Не могу не сказать и о том, что принятие Таможенного кодекса важно и с точки зрения переговорных процессов с ВТО.

- Упростится ли режим таможенного оформления?

- Здесь нужно иметь в виду два момента: чем выше административный барьер, тем, безусловно, сильнее желание его обойти, чем яснее и проще закон, тем больше у бизнеса стимулов работать "в открытую". Мы очень надеемся, что новое таможенное законодательство станет доброжелательным к правоприменителям.

Конечно, степень доверия должна быть разумной, но если нет риска нарушений, то не стоит задерживать товар. Правила обязательно должны быть дифференцированы в зависимости от категорий товаров и от лиц, которые эти товары перемещают. Новый Кодекс дает для этого реальные инструменты. Так, лицу, которое пользуется у таможенных органов повышенным доверием, можно предложить в качестве упрощения процедуры осуществлять временное хранение не на таможенном терминале, а на складе импортера и даже разрешить выпуск товара до подачи декларации.

Конечно, наши правила не самые мягкие. Например, Киотской конвенцией *(1) предусматриваются такие упрощенные процедуры: таможенник подходит к грузу всего один раз - в пункте пропуска через государственную границу, где он выявляет товары, запрещенные к ввозу в страну, и первично фиксирует, что таким-то международным перевозчиком ввезен такой-то товар. Дальше возможны варианты: таможенный транзит с завершением его без представления товара таможне, хранение товара на собственном складе, декларирование товара путем отражения сведений о нем в собственных документах отчета и бухучета. Такие правила мы пока принять не можем. Тем не менее снятие ряда требований и ограничений - это все же большой шаг нового Кодекса в сторону правил Киотской конвенции.

- Почему в новом Таможенном кодексе изменены положения о таможенных режимах, в том числе о специальном таможенном режиме?

- Специальные таможенные режимы установлены для таких категорий товаров, которые не представляют серьезного интереса с точки зрения макроэкономики (например, МИД РФ вывозит товары для обеспечения наших комплексов за границей). Там есть, конечно, своя специфика, но регулировать ее на уровне закона депутаты посчитали излишним, поскольку эти нормы затрагивают очень незначительную сферу отношений, к тому же воспользоваться указанными режимами может крайне ограниченный круг лиц.

Кодексом закреплены базовые принципы этих режимов: отсутствие пошлин и налогов, неприменение запретов и ограничений экономического характера, при вывозе не требуется возврата внутреннего НДС, как при экспорте. Также в Кодексе указано, в каких случаях эти режимы используются. Остальные полномочия по регулированию этой области отданы Правительству, которое определяет все, связанное с помещением товара под специальный таможенный режим и контролем за соблюдением этих режимов.

- Учитывалась ли при разработке Таможенного кодекса РФ перспектива унификации таможенных процедур в рамках Союза Российской Федерации и Республики Беларусь?

- Что касается унификации российского и белорусского законодательства, то здесь не решено много вопросов, и осложняют эту работу, думаю, в основном политические моменты. У ГТК установилось абсолютное понимание с Таможенным комитетом Беларуси - мы договорились о том, как будет проходить согласование таможенного законодательства наших стран. Однако сложность в том, что это осуществимо лишь тогда, когда будет унифицировано внешнеторговое законодательство. Когда у нас начнут действовать одни и те же правила ведения внешней торговли, тогда логично вводить одни и те же правила по их исполнению, но решение этих вопросов выходит за пределы компетенции ГТК. Хотя в рамках специальных программ мы работаем и над этим, в частности, на совместной коллегии таможенных комитетов России и Беларуси первым стоял вопрос об унификации законодательства наших государств в связи с принятием нового Таможенного кодекса РФ.

- Планируется ли сближение таможенных норм стран, входящих в СНГ?

- Во всяком случае, необходимость в унификации таможенного законодательства в целом по СНГ существует. Межпарламентской ассамблеей уже приняты Основы таможенного законодательства стран СНГ. Сейчас в связи с принятием нового ТК РФ члены Межпарламентской ассамблеи от России собираются предложить внести изменения в эти Основы таможенного законодательства с учетом новых российских таможенных норм. В плане работы Межпарламентской ассамблеи стоит создание Модельного таможенного кодекса. ГТК получил предложение поработать над его созданием. Радует, что заинтересованность в сближении законодательства, а значит, и наших стран в целом, сохраняется, что идея унификации не только не умерла, но и стоит в центре внимания, особенно в связи с принятием российского Таможенного кодекса.

- Насколько эффективным может стать упомянутый Вами Модельный таможенный кодекс?

- Все будет зависеть от того, какой статус получит данный документ. Ведь применение международных договоренностей бывает очень разным. Например, все та же Киотская конвенция - это не акт прямого действия, а лишь модель, помогающая сформировать национальные законодательства на основе определенных правил. Данный акт имеет два приложения: генеральное и специальное. Отклонения от генерального приложения для страны, принявшей конвенцию, не допускаются. Самой конвенцией определено, что присоединившееся государство обязано в течение трех лет привести свое национальное законодательство в соответствие с предписанными требованиями, а для некоторых правил отводится пять лет на их имплементацию в национальное законодательство. Генеральное приложение содержит базовые принципы осуществления таможенного оформления и таможенного контроля, основные гарантии для бизнеса, включая требование наличия в государстве эффективной системы обжалования действий таможенных органов, открытости, понятности и доступности таможенных правил. А специальное приложение раскрывает многочисленные частные вопросы, связанные с таможенными режимами, формами налогообложения при временном ввозе и т.д. Здесь государство уже может выбирать, насколько применимы к нему эти правила с позиций экономических интересов.

Каким станет наш Модельный закон? Пока можно лишь строить предположения на этот счет. Однако желательно, чтобы законодательство государств было унифицировано хотя бы в вопросах процедур, тогда мы сможем взаимно признавать таможенные документы. А для предпринимателей было бы удобно, если бы на всей территории СНГ действовали одни и те же разумные, понятные правила.

- Галина Владимировна, благодарим за беседу. Думаем, что Ваш рассказ был интересен всем нашим читателям, многим он принесет и практическую пользу. До новых встреч!

"Законодательство", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Международная Конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (так называемая Киотская конвенция) совершена 18 мая 1973 г. в г.Киото, вступила в силу 25 сентября 1974 г.