Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 февраля 2020 г. N Ф08-12622/19 по делу N А61-1026/2019

г. Краснодар

21 февраля 2020 г.

Дело N А61-1026/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 февраля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мазуровой Н.С. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Федченко А.В., при организации видеоконференц-связи Арбитражным судом Республики Северная Осетия-Алания в составе судьи Родионовой Г.С., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Союз защиты прав страхователей Талисман" (ОГРН 1111513009893, ИНН 1513008913) - Хутиева И.К. (руководитель), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации местного самоуправления города Владикавказа (ОГРН 1021500578087, ИНН 1501002346) - Дзгоевой З.В. (доверенность от 09.01.2020), рассмотрев кассационную жалобу администрации местного самоуправления города Владикавказа на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 07.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019 по делу N А61-1026/2019, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Союз защиты прав страхователей Талисман" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с заявлением к администрации местного самоуправления г. Владикавказ (далее - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в уклонении от заключения договора о предоставлении права на размещение нестационарного торгового объекта - павильона общей площадью 40 кв. м по адресу: Республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ пос. Верхний Ларс (далее - павильон) без проведения конкурсных процедур, о понуждении к заключению соответствующего договора на условиях ранее заключенного договора от 14.12.2016 N 367 (с учетом изменения предмета иска в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 07.06.2019, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019, заявление удовлетворено. Администрация присуждена к заключению с обществом договора о предоставлении права на размещение павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования до 31.12.2020 с ценой 153 600 рублей в год. Иные условия договора определены в соответствии с утвержденными постановлением администрации от 12.09.2018 N 956 Положением о порядке размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг, Положением о проведении конкурса на право размещения нестационарных торговых объектов и объектов оказания услуг, состава конкурсной комиссии по предоставлению права на размещение нестационарных торговых объектов, фиксированной платы на право размещения нестационарных объектов, перечня специализаций нестационарных торговых объектов, минимального ассортиментного перечня и номенклатуры дополнительных групп товаров, типовых архитектурных решений нестационарных торговых объектов, расположенных на территории муниципального образования город Владикавказ. Судебные акты мотивированы следующим. Общество имеет преимущественное право на оформление договора о предоставлении права на размещение павильона без проведения конкурсных процедур.

На момент обращения общества в администрацию действовал предыдущий аналогичный договор. Общество не допускало нарушений порядка внесения платы, а также иных договорных условий. Размещение павильона предусмотрено действующей схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации и не оспоренной в установленном порядке. Основания для отказа в предоставлении обществу права на размещение павильона без проведения конкурсных процедур у администрации отсутствовали.

Администрация обжаловала решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 07.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Общество в момент обращения в суд не обладало правом на заключение договора на право размещение нестационарного торгового объекта, поскольку администрация отказала ему в заключении такого договора на 2018 год. Размещение нестационарных торговых объектов в пределах полосы отвода автомобильной дороги "Владикавказ - Нижний Ларс - граница с Грузией" без согласования и устройства примыкания противоречит закону. Общество пропустило трехмесячный срок на оспаривание решения администрации об отказе в заключении договора. Суд вышел за пределы требований общества, установив размер платы по договору и срок его действия.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 07.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019 подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания.

Судом первой и апелляционной инстанций установлено, что по результатам аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Владикавказ общество и администрация заключили договор от 14.12.2016 N 367 о предоставлении права на размещение павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования.

Срок договора определен с 14.12.2016 по 14.12.2017. Павильон размещен в соответствии с утвержденным постановлением администрации от 29.06.2015 N 1333 Положением о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Владикавказ для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования. Место расположения, площадь, специализация и вид павильона соответствовали действующей схеме размещения нестационарных торговых объектов.

Принадлежащий обществу павильон был включен в утвержденные администрацией в 2016, 2017 и 2018 годах схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Владикавказ. Общество обращалось в администрацию с заявлением от 07.12.2017 N 8239п о заключении договора аренды земельного участка, расположенного на автомобильной дороге "Владикавказ - Нижний Ларс - граница с Грузией", а также с заявлениями от 07.02.2018 N 725п, от 14.08.2018 N 5223п о продлении срока договора от 14.12.2016 N 367.

Администрация в письме от 10.09.2018 N 5223п-1263 указала на подготовленный запрос в федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Кавказ" Федерального дорожного агентства в г. Владикавказе о согласовании размещения нестационарного торгового объекта на придорожной полосе автомобильной дороги "Владикавказ - Нижний Ларс - граница с Грузией", с учетом содержания ответа на который будет решаться вопрос о пролонгации договора на право размещения нестационарного торгового объекта (павильона).

Заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания вынес администрации представление от 08.02.2019 N 7-461-2018 о принятии исчерпывающих мер, направленных на устранение нарушений требований федерального законодательства путем демонтажа незаконно установленных павильонов, внесения изменений в утвержденную постановлением главы администрации от 31.07.2018 N 782 схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Владикавказ и (или) ее согласования с уполномоченными органами (организациями). Представление мотивировано незаконным расположением ряда нестационарных торговых объектов, в том числе принадлежащего обществу павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования в полосе отвода автомобильной дороги "Владикавказ - Нижний Ларс - граница с Грузией" без необходимого согласования и устройства в установленном порядке (с получением разрешения) примыкания.

В письме общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Ставрополь" от 20.02.2019 N 08-02-413 указано на расположение павильона в зоне минимальных расстояний от магистрального газопровода "Северный Кавказ - Закавказье" диаметром 1200 мм без согласования с организацией, эксплуатирующей данный производственный объект.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, а пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен судом (часть 4 статьи 198). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Согласно пункту 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 33.36 Земельного кодекса Российской Федерации в действующей с 01.03.2015 редакции (далее - Земельный кодекс), размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без их предоставления на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Положения статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса и Закона N 381-ФЗ в качестве основания для включения в схему размещения нестационарных торговых объектов не требуют заключения договора аренды земельного участка.

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Такая схема размещения разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Ее утверждение или внесение в нее изменений не могут служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В Определении от 29.01.2015 N 225-О Конституционный суд Российской Федерации отметил направленность последнего нормативного положения на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. Названная норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования. Органы местного самоуправления могут решать вопросы размещения торговых объектов с учетом их нестационарного характера в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства. Названные нормы призваны обеспечить баланс между гарантиями прав предпринимателей, поддержанием конкуренции и возможностью органов местного самоуправления развивать территории.

Пунктом 3.2, 4.2 действовавшего в спорный период Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг на территории муниципального образования город Владикавказ, утвержденного постановлением администрации от 04.07.2016 N 989, заявителю, имеющему действующий на момент вступления в силу данного постановления договор о предоставлении права на размещение нестационарного непередвижного торгового объекта в месте, установленном схемой размещения нестационарных торговых объектов, предоставлено преимущественное право на оформление аналогичного договора на новый срок без проведения конкурсных процедур при отсутствии нарушений, выявленных в период действия ранее заключенного договора, и наличия объекта в действующей схеме.

Применив вышеприведенные нормативные положения при принятии обжалуемых судебных актов, сделав вывод о наличии у общества права на заключение договора о предоставлении права на размещение павильона без проведения торгов, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

Частью 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что арбитражные суды рассматривают дела, в том числе на основании актов органов местного самоуправления. Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе путем неприменения судом акта органа местного самоуправления, противоречащего закону. В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснена возможность неприменения судом при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, противоречащего закону акта органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Противоречие акта органа местного самоуправления нормативному акту, в том числе закону, имеющему большую юридическую силу, исключает возможность применения такого акта органа местного самоуправления, независимо от того, был ли этот акт объектом оспаривания в судебном порядке (аналогичный правовой подход применен Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 04.02.2016 N 308-КГ15-13732).

Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) автомобильная дорога включает в себя земельные участки в границах полосы ее отвода (пункт 1 статьи 3). К объектам дорожного сервиса отнесены объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (пункт 13 статьи 3). В полосе отвода автомобильной дороги допускается размещение объектов дорожного сервиса (пункт 15 статьи 3). Придорожные полосы автомобильной дороги прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги (пункт 16 статьи 3). Размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов (пункт 1 статьи 22) с оборудованием подъездов, съездов и примыканий в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги (пункт 6 статьи 22). Земельные участки для размещения объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения предоставляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" (пункт 4 статьи 25).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 N 1083 утверждены Правила охраны магистральных газопроводов, подпунктом "л" пункта 4 которых в охранных зонах запрещено размещение каких-либо зданий, строений, сооружений, не относящихся к объектам, входящим в состав магистрального газопровода. В приведенном в пункте 6 Правил перечне работ, проведение которых в охранных зонах допускается только с письменного разрешения собственника магистрального газопровода или организации, эксплуатирующей магистральный газопровод, отсутствует размещение нестационарных торговых объектов (объектов дорожного сервиса).

Пунктом 2.4 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг на территории муниципального образования город Владикавказ, утвержденного постановлением администрации от 04.07.2016 N 989, не допускалось размещение нестационарных торговых объектов в охранной зоне инженерных сетей.

Суды первой и апелляционной инстанций не оценили действовавшую в момент обращения общества в администрацию схему размещения нестационарных торговых объектов в части включения в нее принадлежащего обществу павильона на предмет ее соответствия вышеприведенным положениям Закона N 257-ФЗ, Правил охраны магистральных газопроводов, Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов. Результаты такой оценки имеют решающее значение для вывода о возможности (отсутствии таковой) заключения с обществом на неконкурентной основе договора о предоставлении права на размещение павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования на новый срок. В обжалуемых судебных актах также не нашли отражения результаты оценки содержания заявления общества от 07.12.2017 N 8239п о заключении договора аренды земельного участка с точки зрения его соответствия положениям статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса, условиям ранее заключенного договора от 14.12.2016 N 367 о предоставлении права на размещение павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования и наличия у администрации законных оснований для заключения такого договора аренды земельного участка.

Названные недостатки препятствуют суду кассационной инстанции признать выводы, содержащиеся как в решении суда первой инстанции, так и в постановлении суда апелляционной инстанции, соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам. Направление дела на новое рассмотрение в данном случае обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (статья 287 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное постановление.

Руководствуясь статьями 284, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 07.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019 по делу N А61-1026/2019 отменить.

Дело N А61-1026/2019 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов Н.С. Мазурова