Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 февраля 2020 г. N Ф08-84/20 по делу N А32-8944/2019

г. Краснодар

27 февраля 2020 г.

Дело N А32-8944/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 февраля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В. при участии в судебном заседании от заявителя - администрации города Сочи (ОГРН 1022302934367, ИНН 2320037148) - Кравцовой А.А. (доверенность от 18.02.2020), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - прокурора Краснодарского края (ИНН 2309054252, ОГРН 1032304930020) - Солдатова С.А., от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края - Растегаевой С.А. (доверенность от 09.10.2020), в отсутствие представителя органа, осуществляющего публичные полномочия, - прокурора Центрального района города Сочи (ИНН 2320052516, ОГРН 1022302923389), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 по делу N А32-8944/2019, установил следующее.

Администрация города Сочи (далее - администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительным представления прокурора Центрального района города Сочи (далее - прокурор района) от 09.01.2019 N 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства в сфере предупреждения и пресечения самовольного строительства. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой.

Администрации в рамках муниципального земельного контроля вменены в обязанности выявление и пресечение нарушений земельного законодательства, правил землепользования и застройки при строительстве объектов недвижимости. Внесенными в законодательство о градостроительной деятельности изменениями расширены полномочия в сфере государственного строительного надзора, но не прекращены и не ограничены полномочия органов местного самоуправления по выявлению и пресечению самовольного строительства. В связи с наделением департамента как регионального органа государственного строительного надзора соответствующими полномочиями не прекращена предусмотренная региональным законодательством обязанность администрации как органа местного самоуправления в области профилактики, предупреждения и пресечения самовольного строительства.

Администрация обжаловала решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Нормы регионального законодательства, обязывающие органы местного самоуправления составлять протоколы об административном правонарушении в случае неисполнения предписания об устранении нарушений земельного законодательства и пресекать самовольное строительство, на момент вынесения оспариваемого предписания утратили силу. Администрация не уполномочена на пресечение самовольного строительства. Орган местного самоуправления вправе осуществлять контроль в отношении эксплуатируемых, но не строящихся зданий, сооружений. Предмет муниципального земельного контроля идентичен предмету государственного земельного надзора, а органы последнего наделены полномочиями на привлечение к административной ответственности нарушителей земельного законодательства. Проведение проверок в области градостроительной деятельности отнесено к полномочиям органа государственного строительного надзора. Администрация в отличие от регионального органа строительного надзора не вправе проверять факты строительства или реконструкции объектов капитального строительства без соответствующего разрешения, факты несоответствия объекта капитального строительства требованиям, указанным в разрешении на строительство, факты несоответствия объектов капитального строительства установленным правилами землепользования и застройки предельным параметрам разрешенного строительства или реконструкции. Снос самовольной постройки может быть инициирован администрацией только на основании уведомления о выявлении такой постройки, но составить такое уведомление администрация вправе только в случае выявления нарушения земельного законодательства при строительстве. Выявление и пресечение фактов нарушения параметров разрешенного строительства отнесено к компетенции органа государственного строительного надзора. Администрация не вправе выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.

В отзыве на кассационную жалобу департамент указывает на осуществление им регионального государственного строительного надзора только при поступлении информации, в том числе от органов местного самоуправления о нарушении параметров разрешенного строительства. Орган местного самоуправления вправе самостоятельно выявлять самовольную постройку и составлять соответствующее уведомление, а также рассматривать такие уведомления, поступившие от иных органов, и принимать решение о сносе самовольной постройки. Внесенным в законодательство о градостроительной деятельности изменениями не прекращены полномочия органов местного самоуправления в сфере пресечения самовольного строительства.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что прокурором района проведена проверка по вопросу исполнения администрацией пункта 5 протокола от 29.11.2018 заседания межведомственной рабочей группы по вопросам соблюдения прав граждан - участников долевого строительства. По результатам проверки в отношении заместителя руководителя администрации вынесено представление от 09.01.2019 N 07-02-19/1 о принятии незамедлительных мер, направленных на устранение выявленных нарушений законодательства, причин и условий им способствующих, недопущению таковых впредь, о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, о сообщении в письменной форме о результатах рассмотрения представления.

В представлении от 09.01.2019 N 07-02-19/1 прокурор района отразил следующие обстоятельства. Результаты проведенных управлением муниципального земельного контроля администрации в 2018 году четырнадцати проверок с целью выявления самовольных построек не оформлены в установленном порядке, не составлены акты части проверок. В одном из случаев неправомерно установлен срок повторной проверки до истечения двадцати дней. Значительный период на территории района не проводились проверки в целях выявления и пресечения самовольного строительства. Документы с информацией о выявленных нарушениях параметров разрешенного строительства направлены в департамент, при этом управление муниципального земельного контроля администрации ссылалось на отсутствие у него полномочий на проведение проверок в целях выявления названных нарушений. Орган местного самоуправления при исполнении возложенных на него обязанностей по профилактике, предупреждению и пресечению самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков ограничился перенаправлением поступившей информации о возможных фактах нарушениях земельного и градостроительного законодательства в департамент, в чьи обязанности не входит решение данных задач. Подобная позиция администрации срывает работу межведомственной рабочей группы по вопросам противодействия незаконному строительству, способствует росту новых фактов незаконного строительства, продолжению строительных работ на выявленных ранее самовольно возводимых объектах, легализации самовольных построек в судебном порядке.

Полагая, что муниципальный земельный контроль не направлен на выявление фактов возведения объекта капитального строительства без соответствующего разрешения, строительства с нарушением градостроительных и строительных норм, в том числе с нарушением параметров разрешенного строительства, администрация обратилась в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Предметом прокурорского надзора, в силу положений Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"; далее - Закон N 2202-1), являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления (часть 1 статьи 21). Проверка проводится на основании поступившей информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования (часть 2 статьи 21). В случае установления факта нарушения закона органами местного самоуправления (их должностными лицами) прокурор или его заместитель вправе внести представление об устранении нарушений закона (статья 22). Представление вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (статья 24).

Пленум Верховного Суда РФ в пункте 3 постановления от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснил возможность оспаривания решений, действий (бездействия) должностных лиц органов прокуратуры.

Со ссылкой на это разъяснение в пункте 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, отражен правовой подход о возможности оспаривания в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса представления прокурора органом или должностным лицом, в отношении которых оно внесено.

Оспариваемое представление прокурора района должно было соответствовать действовавшим в момент его вынесения нормам, поэтому ниже приводятся ссылки на нормативные акты в действовавших в спорный период редакциях.

Конституцией Российской Федерации на органы местного самоуправления возложено решение вопросов местного значения (статья 132), а само местное самоуправление гарантировано, в том числе запретом на ограничение его прав, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

В силу пунктов 1, 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, самовольной постройкой признается здание, сооружение, возведенные на земельном участке, не предоставленном для этих целей, разрешенное использование которого не допускает строительства данного объекта, либо возведенные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Органы местного самоуправления вправе принимать решение о сносе самовольной постройки в случае, если последняя возведена на земельном участке, в отношении которого отсутствуют правоустанавливающие документы, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта, который расположен в границах территории общего пользования, либо, если в отношении самовольной постройки отсутствует разрешение на строительство.

Статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации в обязанности органов местного самоуправления вменено осуществление муниципального земельного контроля (пункт 3). В случае выявления нарушения требований земельного законодательства, за которое предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация об этом, а копия акта направляется в орган государственного земельного надзора (пункт 5). В случае выявления факта размещения объекта на земельном участке, на котором в соответствии с его разрешенным использованием не допускается размещение такого объекта, в орган местного самоуправления направляется уведомление о выявлении самовольной постройки (пункт 9).

Градостроительным кодексом Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности отнесены проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений (пункт 7 части 1 статьи 8). Снос самовольных построек осуществляется на основании решения органа местного самоуправления, принимаемого на основании поступившего, в том числе от органа муниципального земельного контроля уведомления о выявлении такой постройки (пункты 1, 2, 4 статьи 55.32).

Пунктом 26 части статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, осуществление муниципального земельного контроля, осуществление осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, направление уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения такого объекта на земельном участке, о соответствии (несоответствии) параметров построенных объектов индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности, принятие решения о сносе самовольной постройки.

Законом Краснодарского края от 04.03.2015 N 3126-КЗ "О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края" в качестве основных целей муниципального земельного контроля названы предупреждение и пресечение фактов самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков, а в качестве его основных задач - принятие органами местного самоуправления мер по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства, по устранению последствий нарушений, выявленных в ходе проведения проверочных мероприятий (статья 1).

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального земельного контроля отнесены предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков, самовольного строительства или использования земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (статья 3).

Распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.12.2018 N 352-р "О мерах по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края" предусмотрено рассмотрение органом местного самоуправления уведомлений о выявлении самовольной постройки, поступивших, в том числе от уполномоченного органа муниципального земельного контроля, и принятие решения о сносе такой постройки.

Пунктом 1.4 утвержденного постановлением администрации города Сочи от 30.12.2013 N 2940 административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город-курорт Сочи в редакции постановления от 14.01.2019 N 17 управление по реализации полномочий по пресечению нарушений земельного и градостроительного законодательства администрации города Сочи управомочено на предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков, самовольного строительства или использования земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю; предупреждение и пресечение незаконного изменения правового режима земельных участков.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили о следующем. Администрация в рамках муниципального земельного контроля вправе выявлять и пресекать нарушения требований земельного законодательства, правил землепользования и застройки при строительстве объектов недвижимости. При исполнении обязанностей по профилактике, предупреждению и пресечению самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков администрация не ограничена только перенаправлением поступившей информации о возможных фактах нарушениях земельного и градостроительного законодательства в региональный орган строительного надзора (департамент). Администрация уполномочена на пресечение самовольного строительства и вправе осуществлять контроль не только в отношении эксплуатируемых, но и строящихся зданий, сооружений. Наделение органов государственного земельного надзора полномочиями на привлечение к административной ответственности нарушителей земельного законодательства не ограничивает администрацию в осуществлении предусмотренных законодательством мер, направленных на пресечение самовольного строительства. Проведение проверок в области градостроительной деятельности отнесено не только к полномочиям органа государственного строительного надзора (департамента), но и органов местного самоуправления (администрации). Администрация вправе выявлять факты строительства или реконструкции зданий, сооружений без соответствующего разрешения, несоответствия этих объекта разрешению на строительство, установленным правилами землепользования и застройки предельным параметрам разрешенного строительства.

Снос самовольной постройки может быть инициирован администрацией на основании уведомления о выявлении такой постройки, составленном органом муниципального земельного контроля, в том числе в случае выявления фактов нарушения параметров разрешенного строительства. Администрация вправе самостоятельно выявлять самовольную постройку, составлять соответствующее уведомление, рассматривать последнее и принимать решение о сносе самовольной постройки. Внесенным в законодательство о градостроительной деятельности изменениями не прекращены полномочия органов местного самоуправления в сфере пресечения самовольного строительства. Ссылка прокурора района на утратившие силу нормы регионального законодательства, обязывающие органы местного самоуправления составлять протоколы об административном правонарушении в случае неисполнения предписания об устранении нарушений земельного законодательства и пресекать самовольное строительство, не привело к нарушению прав администрации. В остальной части оспариваемое представление прокурора района законно и обоснованно

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 по делу N А32-8944/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова