К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (А.А. Муравьев, "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.)

К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ
в федеральных округах

Значимым шагом, оказавшим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации, стало образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом ставилась вполне практическая задача, которая не только и не столько была направлена на создание "сильного государства" взамен дисбалансированной, плохо управляемой страны, а на формирование эффективного государства. Именно этой проблеме в 2000 году было посвящено Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации*(1).

Как известно, юридически понятие статуса может быть выражено прежде всего через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным к данному органу Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов.

Утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе*(2) является именно таким актом, в котором на основе Конституции и федерального законодательства системно определены основные задачи полномочного представителя, его функции, права, организация и обеспечение деятельности.

В Положении среди задач выделена организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Среди функций полпреда названы также организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе и взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

В пункте 7 Положения перечисляются права полпредов. В соответствии с этим нормативным актом полномочный представитель Президента РФ имеет право "привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа".

Основными задачами полномочного представителя являются:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесение ему соответствующих предложений.

Как видим, задачи сформулированы достаточно четко и выделяют определенные сферы деятельности полномочных представителей Президента. Задача обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации выводит этот сегмент государственного управления на уровень федерального, "расстановка кадров" становится важным делом президентской власти.

Полномочные представители неоднократно комментировали и разъясняли круг задач, поставленных перед ними Президентом. Цели и задачи полпредов определял, в частности, С.В. Кириенко - полномочный представитель Президента в Приволжском федеральном округе. По его мнению, развивающийся институт полпредов решает три основные задачи: укрепление вертикали власти, сохранение целостности страны и приведение законодательства регионов в соответствие с федеральным; антикризисное управление; инновационная деятельность*(3).

Полномочный представитель Президента в Сибирском федеральном округе Л.В. Драчевский отметил иные приоритеты: анализ и мониторинг событий в регионе для своевременного фиксирования новых угроз и вызовов и подготовки конкретных мер по их минимизации; обеспечение национальной безопасности, включая экологию, эффективную экономику, успешные социальные программы, развитие определенных отраслей промышленности, в том числе военно-промышленного комплекса, научных центров; перестройка образования в округе*(4).

В законодательной области одной из первоочередных задач было проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов власти в субъектах Федерации и местного самоуправления. Выявление противоречий с федеральным законодательством - только первая часть соответствующей работы. Причем она является в значительной степени временной, так как начатая под руководством полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах кампания приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным в интересах государства должна была быть проведена в максимально короткие сроки.

Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно отмечал большую работу своих полномочных представителей по приведению актов субъектов Федерации в соответствие с федеральными. Однако гораздо более объемной будет деятельность по совершенствованию и развитию регионального и федерального законодательства.

В области укрепления государственности перед полпредами Президентом было поставлено три задачи:

- четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов Федерации;

- наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти;

- наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов.

В ходе встречи полномочных представителей с Президентом РФ 12 мая 2001 г. были выделены следующие приоритеты:

1) координация деятельности органов власти на региональном уровне. Причем особое внимание, по мнению центра, стоит уделять работе в регионах правоохранительных органов и силовых структур. Из частной эта задача превратилась для России в серьезную федеральную, требующую согласованных действий в регионах;

2) продолжение работы по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным;

3) разграничение полномочий между всеми органами власти;

4) построение бюджетного федерализма, организация распределения финансовых ресурсов в субъектах Федерации;

5) содействие процессу судебной реформы;

6) усиление эффективности государственной службы, которая должна проявиться в оптимизации работы федеральных структур власти на местах;

7) кадровая политика, подбор руководителей федеральных структур власти субъектов Федерации;

8) становление структур гражданского общества в регионах.

Из этого следует, что реформа вертикали власти преследует цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов.

Создание института полномочных представителей потребовало изменения и других федеральных органов власти. Территориальные органы, выполняющие сугубо федеральные функции, имеют разные структуры: Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности, санитарный, горный, атомный и другие надзоры, Центробанк, федеральное казначейство и др. Поэтому если и уместно говорить о "вертикали власти", то только в отношении федеральных органов.

Утверждена схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

В связи с образованием федеральных округов обращает на себя внимание и тенденция реорганизации не только властных институтов. В частности, создаются окружные средства массовой информации (газеты, журналы, телевизионные каналы) под эгидой Российского информационного центра. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 сентября 2000 г. N 1671*(5) "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года N 511 "О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации", назначение руководителей дочерних предприятий ВГТРК сейчас осуществляется по согласованию в том числе и с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

31 мая 2001 г. в Екатеринбурге состоялась учредительная конференция Медиа-Союза Уральского федерального округа (уральцам первым выпало создать модель единого информационного пространства округа). На базе сложившейся системы СМИ формируется ассоциация руководителей средств массовой информации Северо-Западного федерального округа. Традиционное приложение к "Российской газете" - "Эхо России" трансформировалось в специальный выпуск "Семь федеральных округов". С 12 мая 2001 г. два раза в неделю здесь выходят полосы, посвященные одному из округов, а каждая восьмая полоса выступает в качестве своеобразной общей трибуны, содержащей материалы сравнительно-аналитического характера.

При полномочных представителях предполагается функционирование ряда консультативных совещательных органов - аналога коллегий федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов Федерации, советов по местному самоуправлению, - основной функцией которых должно стать разграничение властных полномочий федеральных, региональных и муниципальных структур.

Таким образом, можно определить направления дальнейшей работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Их, по нашему мнению, три:

1) осуществление общих для округов экономических проектов, которые были бы нацелены на создание рабочих мест в регионах, подъем жизненного уровня населения, формирование окружных рынков труда;

2) воздействие на политические процессы в регионах, вследствие чего был бы защищен избирательный процесс, а кадровая политика позволяла бы выдвигать в руководители регионов не только компетентных и предприимчивых, но и честных людей, которые пользовались бы авторитетом среди населения;

3) всемерная поддержка самостоятельности населения, прежде всего экономической дееспособности, развитие гражданских инициатив и институтов.

Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволяет рассматривать управленческий механизм в стране не как двухуровневый (федеральный центр - субъект Федерации), а как трехуровневый (центр - федеральный округ - субъект Федерации).

Полномочные представители должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы. Все указанные вопросы можно и нужно решать в рамках предписанных им функций по разработке совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития территорий.

Необходимо отметить, что первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России - с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и практикой. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности.

С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным и субъекта Федерации (ст.71 и 72 Конституции РФ). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и функций, сколько об их перераспределении.

В отличие от делегирования полномочий перераспределение значительного их объема предстает как "экспроприация" полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.

Среди юристов нет единогласия в понимании самой необходимости утверждения вертикали власти. Так, Д.Ю. Шапсугов полагает: "Проблема вертикали власти... юридически не может ставиться на уровне органов власти Российской Федерации ввиду ее конституционной основанности на разделении властей. Она не может ставиться на уровне взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в силу федеративного характера их взаимоотношений. Она не может ставиться и на уровне субъекта Федерации, поскольку здесь мы имеем только один уровень государственности... Проблема же вертикали власти - прагматико-политическая задача, являющаяся отражением попытки дальнейшей централизации государственной власти, особенно исполнительной власти, которая фактически подчинена президентской власти, являющейся самой сильной в современном мире. Потребность же в "вертикали" власти характерна... для неразвитых состояний власти, или в случаях чрезвычайных положений"*(6).

Появление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - ответ на социальный запрос относительно нового организационно-правового механизма комплексного управления территорией. Единство системы государственной власти должно сочетаться с самостоятельностью региональных органов исполнительной власти. Произошли децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов. Эти процессы сопровождались ослаблением вертикальных и горизонтальных связей. Отсюда - потребность в формировании комплексного управления территорией.

Анализ современных процессов свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации в случаях, когда одновременно затрагиваются интересы Российской Федерации и ее субъектов. Для Федерации механизм согласования важен прежде всего в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя Российской Федерации, государственного суверенитета России.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Его правовой статус определяется в четырех важных сферах.

Во-первых, - в пределах территории, которая находится в ведении его управления. Создание федеральных округов - источник прав и обязанностей, функций и компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации. Этот макрорегион объединяет различные административно-территориальные единицы - субъекты Российской Федерации, например, области, края, республики, - в единое целое. Тем самым без нарушения Конституции РФ появляются практические возможности синхронизации управленческих усилий в стране, выработки мер, в том числе и правового характера, по укреплению государственности Российской Федерации с одновременным развитием федерализма.

Во-вторых, правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе четко обозначен в нормативных правовых актах, которые были подробно проанализированы выше. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. и Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предельно четко определили задачи, функции, права и обязанности полпредов. Это составило основу компетенции всего института полномочных представителей, создало юридическую базу для достижения поставленных Президентом РФ целей.

В-третьих, правовой статус института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе зависит от формирования организационных основ его деятельности. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, смежные с ним нормативные правовые документы, а также документы, принятые самими полномочными представителями Президента в федеральных округах, направленные на административную адаптацию ранее существовавшего института полпредов в субъектах Российской Федерации, создали организационную структуру, позволяющую выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в федеральных округах Президентом РФ.

В-четвертых, статус полномочных представителей - сравнительная категория. Для его определения следует проанализировать динамику правового положения института губернаторов, глав администраций, президентов субъектов Российской Федерации. В результате принятия федеральных законов в 2000 году удалось согласовать деятельность этих двух важных субъектов государственного управления - полпредов и руководителей регионов.

В своем Послании Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в качестве важнейших задач, стоящих перед нашей страной, отметил необходимость дальнейшего проведения административной реформы и прежде всего модернизацию системы исполнительной власти. Он подчеркнул, что результатом этой реформы "должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим"*(7). Президент отметил, что России нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений; следует провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые из них. Целесообразно подготовить правовое обеспечение придания аппарату полномочных представителей статуса территориального органа власти, что позволит в условиях рыночных отношений прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать созданию инфраструктуры товарных рынков на крупной территории, обеспечению движения материально-вещественных потоков между субъектами Федерации и сбалансированности деятельности внутренних производителей, формированию цивилизованного внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов.

Очевидно, что контроль и регулирование межрегиональных пропорций экономического развития позволят более успешно решать администрации субъектов Федерации и органам местного самоуправления социальные проблемы занятости трудоспособного населения, наращивать интеллектуальный потенциал через корпоративное научно-техническое развитие.

Правовое обеспечение развития государственного института полномочных представителей в федеральных округах и их взаимодействия с органами государственной власти с учетом накопленного опыта требуют дальнейшего осмысления и глубоких научно-правовых исследований. Это касается в том числе и таких важных вопросов:

1) Как именно правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации определяется в системе экономических отношений в субъектах РФ?

2) Достаточно ли оптимален правовой статус, набор прав и обязанностей полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе для эффективной защиты прав и свобод граждан?

3) Каковы пути рационализации взаимоотношений института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов РФ и местным самоуправлением?

В этой связи в нормативно-правовой сфере, на наш взгляд, следует решить ряд практических задач:

- определить компетенцию, функции, права и обязанности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах для эффективного их участия в государственном регулировании экономики, определении бюджетной политики и межбюджетных отношений;

- более четко и в общем виде определить порядок взаимодействия института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами федеральных министерств и ведомств в регионах с учетом схемы управления сферами общественной жизни;

- внести изменения в соответствующие законодательные и иные нормативные правовые акты регионов;

- определить порядок и формы контроля за выполнением законов и иных правовых актов федеральных органов на территории каждого субъекта Российской Федерации в рамках федерального округа;

- ввести порядок согласованной подготовки в рамках федерального округа проектов федеральных законов и проектов иных федеральных актов, в которых затрагиваются общие интересы субъектов Российской Федерации.

Проведенный анализ показывает, что помимо правовой регламентации, которая действует в отношении определенного субъекта управления, статус этого субъекта определяется также и в сравнении со статусом, совокупностью прав и обязанностей, компетенцией иных, смежных с ним институтов государственного управления. Для развития российского законодательства появление института полномочных представителей Президента явилось важным практическим опытом правовой регламентации нововведений в системе государственного управления. В результате создание нового института управления вызвало цепную реакцию приведения в соответствие и уточнения прав, обязанностей, компетенции иных органов государственной власти.

А.А. Муравьев,

заместитель Руководителя Главного государственно-правового

управления Президента Российской Федерации,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2000.

*(2) См: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст.2112.

*(3) См.: Кириенко С. В политике и на госслужбе начинается смена поколений // Век. 2001. 2-9 нояб.

*(4) См.: Калашникова М. Леонид Драчевский: "Хочу держаться подальше от политики" // Независимая газета. 2000. 20 июня.

*(5) См.: СЗ РФ. 2000. N 39. Ст.38.

*(6) Шапсугов Д.Ю. Правовой закон как средство обеспечения оптимального единства государственной власти. - В сб.: Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России (Доклады и сообщения на международной конференции. Июнь 2001 г.). Вып. 1 / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2001. С.59.

*(7) России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года // Российская газета. 2002. 19 апр.