О государственной экологической экспертизе при предоставлении в долгосрочное пользование объектов животного мира (Н.В. Краев, "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.)

О государственной экологической экспертизе при предоставлении
в долгосрочное пользование объектов животного мира

Статьи 36-38 Федерального закона "О животном мире"*(1), а также изданные в его развитие Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1574 "О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира"*(2), совместный приказ Минсельхозпрода РФ и Госкомэкологии РФ от 22 июня 1998 г. N 378/400 о мерах по выполнению этого правительственного постановления*(3), приказ Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. N 569 об утверждении Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты*(4), устанавливают, что для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо подает заявку с прилагаемым к ней комплектом документов.

В заявке должны содержаться сведения о заявителе; указываться вид пользования животным миром и перечень его объектов; границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования; предполагаемый срок пользования животным миром.

К заявке должны прилагаться заверенные нотариусом копии учредительных документов заявителя; копия свидетельства о государственной регистрации предприятия; справка налогового органа о постановке на учет; документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявки; сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемой деятельности; данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении использования охотничьих животных; информация о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования; экологическое обоснование деятельности (готовится соискателем лицензии и включает в себя краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира на заявленной территории, акватории).

При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию объекты животного мира должны предоставляться в пользование на основании конкурсов, условия которых утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ. В них также содержится перечень документов, прилагаемых к заявке.

Как в федеральных, так и в региональных нормативных актах в числе документов, прилагаемых к заявке, не указана необходимость представления заключения государственной экологической экспертизы (далее - экспертизы). Поэтому в подавляющем большинстве случаев документы, создающиеся в процессе долгосрочного лицензирования, не направляются и не оцениваются экспертизой.

Известен и такой случай. Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Тверской области информировало ассоциацию "Росохотрыболовсоюз" и директора охотхозяйства "Калининское" о том, что в документах, приложенных к заявке на выдачу долгосрочной лицензии, отсутствуют справка земельного комитета о количестве землепользователей на территории охотничьего хозяйства, согласование со всеми землепользователями (подписи, печати), заключение государственной экологической экспертизы.

Ассоциация "Росохотрыболовсоюз" обратилась за разъяснениями о правомерности требования дополнительных документов, не предусмотренных ФЗ "О животном мире" и Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. Департамент по охране и развитию охотничьих ресурсов Минсельхоза России письмом от 5 апреля 2001 г. N 12-02-22/263 сообщил о неправомерности затребования дополнительных материалов, не предусмотренных нормативно-правовыми актами по этому вопросу*(5). Разъяснение в части, касающейся неправомерности требования заключения экспертизы, по нашему мнению, не соответствует действующему законодательству.

Принятие решений о предоставлении территорий, акваторий и выдаче лицензий без заключения экспертизы нередко приводит к возникновению длительных судебных разбирательств и признанию недействительными тех или иных правоустанавливающих документов на долгосрочное пользование объектами животного мира.

В данной статье анализируется судебная практика, обосновываются предложения по совершенствованию и применению законодательства в этой сфере. Вот один из многих примеров.

Волжская природоохранная прокуратура обратилась в арбитражный суд с требованием признать недействительным договор, заключенный администрацией Ивановской области и правлением областного общества охотников и рыболовов на предоставление в пользование территорий охотничьих угодий, необходимых для ведения охотничьего хозяйства и пользования животным миром, сроком на 25 лет*(6).

Решением Арбитражного суда Ивановской области договор был признан недействительным из-за нарушения требований ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе"*(7). В решении указано, что "согласно требованиям статьи 12 Закона обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, подлежат договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".

Согласно ст.20 ФЗ "О животном мире" обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, предшествующая принятию органами исполнительной власти субъекта РФ хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Следовательно, до заключения договора ответчики обязаны были принять соответствующие меры к проведению экологической экспертизы. Апелляционная инстанция согласилась с указанной аргументацией и оставила решение суда в силе.

В заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора было указано на ошибочность данной аргументации. По мнению В.Б. Слободенюка, который писал заявление, общую норму ст.12 ФЗ "Об экологической экспертизе", предусматривающей экспертизу договоров на использование природных ресурсов, необходимо применять вместе со специальной нормой, регулирующей использование конкретного природного ресурса - животного мира. Статья 20 ФЗ "О животном мире" устанавливает, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат лишь материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

Суды применили и истолковали нормы материального права, но основная их ошибка состояла в том, что, мотивируя решения, они применили действующее законодательство не в совокупности, а ограничились воспроизведением лишь отдельных частей норм. Так, ссылаясь на ст.20 ФЗ "О животном мире", суды обеих инстанций процитировали лишь первую ее часть, где сформулирован общий подход к охране животного мира посредством проведения экологической экспертизы, и не обратили внимания на часть вторую, содержащую конкретный перечень объектов экологической экспертизы.

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 апреля 1999 г. N 4573/98 решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Основания для его отмены сформулированы так: "В статье 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" указано, в каких случаях проведение экспертизы является обязательным. Поскольку в названной статье отсутствует прямое указание на обязательное проведение экологической экспертизы договоров о предоставлении в пользование угодий для ведения комплексного охотничьего хозяйства, суду следовало уточнить, в соответствии с какой частью названной статьи и в связи с какими обстоятельствами необходимо проведение экологической экспертизы"*(9).

При новом рассмотрении арбитражный суд счел неосновательным довод прокуратуры о недействительности договора ввиду непроведения экологической экспертизы, так как ст.12 этого Закона не предусматривает обязательное ее проведение при фактическом перезаключении с прежним пользователем на новый срок договора на предоставление в пользование угодий для ведения комплексного охотхозяйства.

Согласно данной формулировке, основывающейся на положениях ст.37 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"*(10), суд фактически пришел к выводу, что в случае продолжения ведущейся хозяйственной деятельности, а не вновь намечаемой, проведение экспертизы не требуется. Апелляционная инстанция хотя и оставила решение суда в силе, но фактически дала, по нашему мнению, иную, более корректную аргументацию.

В постановлении апелляционной инстанции записано, что ссылка прокурора на нарушение требований ст.12 ФЗ "Об экологической экспертизе" ошибочна, поскольку в названной статье отсутствует прямое указание на обязательное проведение экологической экспертизы договоров о предоставлении в пользование угодий для ведения охотхозяйства. Иными словами, ее проведение не требуется как при первоначальном заключении указанных договоров, так и при перезаключении в связи с истечением срока их действия.

Аналогичное дело рассматривалось по иску прокурора Ленинградской области, который обратился в суд с требованием признания недействительным договора на предоставление территорий для ведения охотничьего хозяйства. В обоснование требования прокурор сослался на то, что в нарушение положений Федерального закона "Об экологической экспертизе", Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Федерального закона "О животном мире" договор заключен без проведения государственной экологической экспертизы.

Решением суда договор был признан недействительным как не соответствующий требованиям закона на том основании, что он не прошел обязательную государственную экологическую экспертизу.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, удовлетворяя исковое требование, отметил в своем постановлении, что в соответствии со ст.20 ФЗ "О животном мире", ст.36 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", ст.12 ФЗ "Об экологической экспертизе" договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе.

Однако в названных статьях отсутствует прямое указание на обязательное проведение экологической экспертизы договоров о предоставлении территорий для ведения охотничьего хозяйства. Поэтому суду следовало уточнить, в соответствии с какой частью приведенных статей и в связи с какими обстоятельствами необходимо проведение экологической экспертизы оспариваемого договора. При отсутствии в решении суда обоснований обязательности проведения экологической экспертизы договора вывод о заключении его с нарушением требований законодательства является недостаточно мотивированным и нуждается в дополнительном исследовании. Поэтому решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области было отменено, а дело передано на новое рассмотрение в первую инстанцию*(11).

По другому, близкому по характеру спору Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа принял постановление с противоположной аргументацией.

Прокурор Ленинградской области обратился в арбитражный суд о признании недействительным распоряжения губернатора области "О предоставлении в пользование территорий Кингисеппского и Ломоносовского районов для ведения охотничьего хозяйства" как противоречащего федеральному законодательству. Решением арбитражного суда исковые требования были удовлетворены. Суд кассационной инстанции согласился с доводами, изложенными в решении суда, о том, что оспариваемое распоряжение, предписывающее заключить договоры на предоставление территорий районов для ведения охотничьего хозяйства с конкретными охотпользователями, издано без предварительного проведения государственной экологической экспертизы, чем нарушено природоохранное законодательство.

Судом установлено, что при издании оспариваемого распоряжения государственная экологическая экспертиза не проводилась, в то время как в соответствии со ст.36 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" она является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать на нее вредное воздействие.

Кроме того, кассационная инстанция отметила, что заключение договоров на предоставление территорий для ведения охотничьего хозяйства без проведения государственной экологической экспертизы неправомерно и в соответствии с действующим законодательством (ст.33 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ст.11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Обязательность проведения государственной экологической экспертизы предусмотрена также ст.20 Закона РФ "О животном мире". Поэтому решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области было оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения*(12).

Или такой пример из практики. Администрация Красноярского края отказывала хозяйствующим субъектам в приеме заявок на получение в пользование объектов животного мира. Отказ мотивировался отсутствием заключения государственной экологической экспертизы материалов для этих целей.

Южно-Сибирское территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства г.Красноярска приняло решение и выдало администрации края предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства. Этот орган счел, что данные действия являются нарушением ст.7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*(13) в части создания необоснованного препятствия осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в сфере природопользования. Кроме того, администрации края было предписано или дополнить текст Постановления "О порядке предоставления в долгосрочное пользование объектов животного мира", обязав хозяйствующих субъектов предоставлять заключение государственной экологической экспертизы, или самостоятельно организовать ее проведение.

Администрация края не согласилась с указанными документами антимонопольного органа и обжаловала их в суд. Решением Арбитражного суда Красноярского края требования были удовлетворены.

Законность решения проверялась Федеральным арбитражным судом Восточно-Сибирского округа. В постановлении этой инстанции указано, что проведение экологической экспертизы материалов, обосновывающих получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду, предусмотрено ст.36, 37 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Необходимость ее проведения как обязательной меры охраны животного мира до принятия органами исполнительной власти решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания, предусматривается ст.20 ФЗ "О животном мире". Статья 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" предусматривает обязательное проведение государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду. Поэтому кассационная инстанция сочла, что суд на законных основаниях признал, что, поскольку проведение экологической экспертизы материалов предусмотрено федеральным законодательством, специального закрепления этого положения в Постановлении администрации края не требуется.

Возложение предписанием антимонопольного органа проведения экологической экспертизы на администрацию края также признано неправомерным, противоречащим ФЗ "Об экологической экспертизе". Статья 28 этого Закона устанавливает, что финансирование экспертизы осуществляется за счет средств заказчика. Из смысла ст.27 вытекает, что заказчиками и заинтересованными лицами в получении в пользование объектов животного мира являются хозяйствующие субъекты, а не администрация края, поскольку одна из обязанностей заказчика - осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

На основании этих доводов решение Арбитражного суда Красноярского края было оставлено без изменения, а жалоба антимонопольного органа - без удовлетворения*(14).

Итак, что же подлежит рассмотрению государственной экологической экспертизы: проекты решений о предоставлении территории, проекты договоров или что-то иное?

Статья 37 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991) предусматривала, что государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий (здесь и далее выделено мною. - Н.К.) и сертификатов. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды"15, определив, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды, не содержит перечня объектов экспертизы, а отсылает к соответствующему федеральному закону (ст.33).

Статья 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает, что обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления; материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду.

Статья 20 ФЗ "О животном мире" предусматривает обязательную государственную экологическую экспертизу материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

Таким образом, по нашему мнению, проекты решений о предоставлении территорий, акваторий или охотничьих угодий конкретным охотпользователям не подлежат экспертизе на том основании, что они не относятся к нормативным актам, то есть к актам, устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые нормы (общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение)*(16). Обязательность экспертизы ненормативных (индивидуальных) актов субъектов РФ законами не предусмотрена. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов ненормативного характера только федерального уровня, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (ст.11 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Проекты решений о предоставлении территорий, акваторий или охотугодий, с нашей точки зрения, нельзя отнести и к категории нормативно-технических и инструктивно-методических документов, поскольку они не регламентируют хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды. Согласно классификации Минюста России они могут быть отнесены к категории актов хозяйственно-распорядительного характера (по аналогии с актами об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям)*(17).

Договоры и проекты договоров о предоставлении территорий, акваторий*(18) или охотничьих угодий*(19) также не должны быть объектом рассмотрения экспертизы на том основании, что они не являются природными ресурсами - компонентами природной среды, к числу которых ФЗ "Об охране окружающей среды" относит землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы (ст.1).

Таким образом, объектом экспертизы должны быть лишь материалы, обосновывающие получение лицензий (ст.12 ФЗ "Об экологической экспертизе") на осуществление деятельности по долгосрочному пользованию объектами животного мира, то есть документы, прилагаемые к заявке (экологическое обоснование, включающее краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию его объектов на заявленной территории, акватории; сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление планируемой лицензируемой деятельности; данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для пользования охотничьими животными; информация о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования). Представление этих документов предусмотрено Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты (пп.4.1-4.6).

Требования ФЗ "Об экологической экспертизе" о необходимости проведения экспертизы материалов, обосновывающих получение лицензий, а стало быть, и представления такового заключения, не указаны в ст.37 ФЗ "О животном мире". Это связано с тем, что он был принят раньше, чем ФЗ "Об экологической экспертизе". Отсутствие этого требования в совместном приказе Минсельхозпрода РФ и Госкомэкологии N 378/400, а также в приказе Минсельхоза России N 569, которыми регламентирован порядок выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, а также дачу неправильных разъяснений, вероятно, можно отнести к недоработке указанных органов*(20).

Статью 37 ФЗ "О животном мире", а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, региональные положения о конкурсах следовало бы дополнить требованием представления в приложении к заявке еще и заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих получение лицензий на долгосрочное пользование объектами животного мира. Это позволит соискателям лицензий соблюдать установленную законом процедуру оформления и представления документов. Соответственно, у работников государственных органов будет меньше поводов для выяснения вопросов обязательности или необязательности проведения государственной экологической экспертизы и представления соответствующего заключения при лицензировании долгосрочного пользования животным миром.

Н.В. Краев,

заведующий отделом ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства

им. Б.М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук,

ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1995. N 17. Ст.1462.

*(2) См.: СЗ РФ. 1997. N 2. Ст.243.

*(3) См.: БНА. 1998. N 21. С.9-12.

*(4) См.: БНА. 2000. N 34. С.58-62; 2001. N 27. С.3.

*(5) См.: Слободенюк В.Б. Охотничьи дела (хроника судебного опыта). 1998-2001: Практическое пособие. Киров, 2001. С.305-306.

*(6) Исковое заявление прокуратуры, решения и постановления судов, заявление о пересмотре судебных актов и другие документы по этому делу опубликованы там же (с.80-100).

*(7) См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

*(8) См.: Слободенюк В.Б. Указ. соч. С.85-91.

*(9) Документ опубликован не был.

*(10) См.: Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст.457.

*(11) См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 июля 2002 г. по делу N А56-35993/01. Документ опубликован не был.

*(12) См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 октября 2002 г. по делу N А56-18033/02. Документ опубликован не был.

*(13) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.499.

*(14) См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 мая 2002 г. по делу N А33-17281/01-С3а-ФО2-1262/02-С1. Документ опубликован не был.

*(15) См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.

*(16) Определения нормативного правового акта и правовой нормы, сформулированные в Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", воспроизведены в Рекомендациях по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 27 ноября 2001 г. N 313, а также в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. N 217 // БНА. 1999. N 31. С.28-38.

*(17) См.: Рекомендации по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденные приказом Министерства юстиции РФ от 27 ноября 2001 г. N 313 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. N 1.

*(18) Термин "территория" определяется как "пространство земли, внутренних и прибрежных вод, включая воздушное пространство над ними, с определенными границами"; "акватория" - "участок водной поверхности". См.: Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С.605; 25.

*(19) Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, определяет, что "охотничьими угодьями признаются все земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат местом обитания диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства" (см.: СП РСФСР. 1960. N 34. Ст.164).

*(20) См.: Комментарий к Закону о животном мире / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.