Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 мая 2020 г. N Ф08-327/20 по делу N А53-12629/2019

г. Краснодар

14 мая 2020 г.

Дело N А53-12629/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 мая 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зуб А.А. (с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области), при участии в судебном заседании от заинтересованных лиц (органов, осуществляющих публичные полномочия) - Администрации города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103282743) - Шпигорь В.С. (доверенность от 13.11.2019), Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103292380) - Ручко О.В. (доверенность от 30.12.2019), в отсутствие представителей заявителя - акционерного общества "Донэнерго" (ОГРН 1076163010890), рассмотрев кассационные жалобы Администрации города Ростова-на-Дону и Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2019 по делу N А53-12629/2019, установил следующее.

Акционерное общество "Донэнерго" (далее - общество, АО "Донэнерго") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации города Ростова-на-Дону (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконными действия администрации, выраженные в отказе в выдаче решения об установлении границ охранных зон воздушной линии электропередачи "ТП N 269 ВЛИ-0,4 кВ Л-14 по пер. Соборный, ул. Донская к нишам ж/д по ул. Ульяновская, 13, 15, 16, 23, 25" (далее также - воздушная линия электропередачи),

- обязать администрацию вынести акт (решение), которым установить границы охранных зон воздушной линии электропередачи.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечен Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент градостроительства, департамент; л. д. 21).

В судебном заседании 30.07.2019 общество уточнило заявленные требования и просило:

- признать незаконным отказ департамента в установлении охранной зоны,

- обязать администрацию установить границы охранной зоны.

Протокольным определением от 30.07.2019 суд принял к рассмотрению уточнение заявленных требований, привлек департамент к участию в деле в качестве заинтересованного лица (л. д. 77).

Решением от 06.08.2019, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 11.11.2019, суд признал незаконным отказ департамента градостроительства в установлении охранной зоны, изложенный в письме от 15.03.2019 N 59-34-2/8947 (далее также - отказ от 15.03.2019); возложил на администрацию обязанность рассмотреть заявление АО "Донэнерго" об установлении охранной зоны в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации; взыскал с администрации в пользу общества 3 000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Судебное решение мотивировано следующим. АО "Донэнерго" является собственником электросетевого комплекса, введенного в эксплуатацию в 1960 году; акты о введении объекта электросетевого хозяйства в эксплуатацию, соответствующие разрешения административных органов, в материалы дела не представлены. Общество 13.02.2019 обратилось в администрацию с заявлением об установлении охранной зоны воздушной линии электропередачи. В письме от 15.03.2019 N 59-342/847 департамент градостроительства указал, что основания для установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства отсутствуют; отраслевые органы администрации не наделены полномочиями по принятию решений об установлении охранных зон, в том числе объектов электроэнергетики. Следует из положений пункта 3 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статьи 32, части 1 статьи 33 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ, Закон о регистрации недвижимости), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2015 N 1532 Правил направления документов (далее - Правила направления документов), что ограничение прав на землю в виде ограничения хозяйственной деятельности в охранных зонах сопровождается принятием акта органа государственной власти или органа местного самоуправления. Ни ранее действовавший порядок (пункты 5 - 5.3 статьи 87 Земельного кодекса), ни действующее в настоящее время законодательство (пункты 1, 6, 19 статьи 106 Земельного кодекса в редакции от 03.08.2018), не предусматривают установление зон с особыми условиями использования иначе, как на основании решения уполномоченного органа, за исключением случаев, когда такие зоны возникают в силу федерального закона. В рассматриваемом случае орган местного самоуправления обязан был рассмотреть заявление общества в установленном законом порядке, однако администрация перенаправила заявление в департамент градостроительства, который компетенцией по данному вопросу не обладает. В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) суд не связан требованием заявителя о способе устранения его нарушенных прав и может самостоятельно сформулировать соответствующий способ, с учетом действующего законодательства и установленных фактических обстоятельств по делу. Устранение допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя возможно путем обязания администрации рассмотреть заявление АО "Донэнерго" об установлении охранной зоны в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Предлагаемый заявителем план установления охранной зоны не может быть применен судом без соответствующей проверки с использованием специальных познаний, поскольку подлежат учету интересы физических и юридических лиц, чьи объекты недвижимости расположены в потенциальной охранной зоне. В связи с неправомерным бездействием администрации, на нее на основании статьи 110 Кодекса относятся судебные расходы заявителя по уплате государственной пошлины.

Апелляционный суд выводы суда первой инстанции по существу спора поддержал, дополнительно отметив, что предусмотренный статьей 5 Федерального закона от 13.07.2015 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 252-ФЗ) срок, в который необходимо внесение сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территории в государственный кадастр недвижимости (до 01.01.2022), не изменяет установленный порядок внесения сведений о местоположении границ таких зон.

В кассационной жалобе администрация просит решение от 06.08.2019 и апелляционное постановление от 11.11.2019 по настоящему делу отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований либо, при наличии к тому оснований, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области для последующей передачи в Ростовский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

По мнению заявителя, обжалуемый отказ от 15.03.2019 подготовлен отраслевым органом администрации в соответствии с нормами действующего законодательства, права общества в данном случае не нарушены. В качестве возможного субъекта публичной власти, уполномоченного на принятие решения об установлении зоны с особыми условиями использования территории, Земельный кодекс (пункт 1 статьи 106) определяет федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации и орган местного самоуправления. В обжалуемых судебных актах отсутствуют ссылки на положения федерального закона, определяющего компетенцию органа местного самоуправления в сфере установления зон с особыми условиями использования территорий. Положение об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства согласно пункту 1 статьи 106 Земельного кодекса Правительством Российской Федерации до настоящего времени не утверждено. Для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, установленных в соответствии с требованиями Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160, далее - постановление N 160, Правила N 160), решение органа местного самоуправления об установлении охранных зон объектов электроэнергетики не требуется. Порядок внесения в ЕГРН сведений о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, введенных в эксплуатацию до даты вступления в силу Правил N 160 (до 17.03.2009), определен постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 736 "О некоторых вопросах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства" (далее - постановление N 736), разъяснен Минэкономразвития России 27.11.2017 (N Д23и-6764) и подлежит применению до 01.01.2022. Анализ приведенных норм, с учетом официальных разъяснений Росреестра свидетельствует о том, что заявитель на момент рассмотрения спора не имел и в настоящее время не имеет препятствий для внесения сведений в ЕГРН об охранной зоне спорного объекта электросетевого хозяйства по собственному заявлению без решения органа власти. Доказательств обратного не представлено, с необходимым заявлением в регистрирующий орган общество не обращалось. Объект электросетевого хозяйства, в отношении которого ставится вопрос об установлении охранной зоны, введен в эксплуатацию до 24.02.2009, о чем указало общество при обращении в администрацию, и что установлено судом. Обжалуемые судебные акты, предполагающие использование бюджетных средств на основании норм статей 57.1, 107 Земельного кодекса, противоречат нормам бюджетного законодательства. Согласно разъяснениям, приведенным в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума N 50), правовые акты об установлении зон с особыми условиями использования территории и их границ, являются нормативными. Учитывая, что АО "Донэнерго" оспорило действия администрации, выразившиеся в отказе в выдаче решения об установлении границ зоны с особыми условиями использования территории (охранной зоны объекта электросетевого хозяйства), и заявило об обязании вынести акт (решение), который является нормативным, спор не подлежал рассмотрению в арбитражном суде. Аналогичная правовая позиция изложена в судебных актах по делам N А53-25210/2019, N А53-24062/2019. При вынесении обжалуемых актов судебные инстанции нарушили нормы процессуального права, выразившиеся в неосуществлении передачи дела для рассмотрения по подсудности судом общей юрисдикции.

В кассационной жалобе департамент градостроительства просит решение от 06.08.2019 и апелляционное постановление от 11.11.2019 по настоящему делу отменить, вынести новое решение, которым отказать обществу в удовлетворении требований в полном объеме.

По мнению подателя второй жалобы, в соответствии с частью 2 статьи 5 Закона N 252-ФЗ границы охранных зон объектов электросетевого хозяйства, введенных в эксплуатацию до вступления в силу постановления N 160, вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании заявления организации, владеющей такими объектами на праве собственности или на ином законном основании, до 01.01.2022, принятия соответствующего акта органа местного самоуправления не требуется. Департамент градостроительства, подготовивший ответ обществу от 15.03.2019, является отраслевым (функциональным) органом администрации. Принятие решения об установлении зоны с особыми условиями использования территории не входит в полномочия органов местного самоуправления, перечисленные в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении). Согласно разъяснениям, приведенным в постановлении Пленума N 50, правовые акты об установлении зон с особыми условиями использования территорий и их границ, являются нормативными. Учитывая, что АО "Донэнерго" оспорило действия администрации, выразившиеся в отказе в выдаче решения об установлении границ зоны с особыми условиями использования территории (охранной зоны объекта электросетевого хозяйства), и заявило об обязании вынести акт (решение), который является нормативным, спор не подлежал рассмотрению в арбитражном суде. Аналогичная правовая позиция изложена в судебных актах по делам N А53-25210/2019, N А53-24062/2019. При вынесении обжалуемых актов судебные инстанции нарушили нормы процессуального права, выразившиеся в неосуществлении передачи дела для рассмотрения по подсудности судом общей юрисдикции.

В судебном заседании, состоявшемся с использованием систем видеоконференц-связи 11.03.2020, представитель администрации на удовлетворении кассационных жалоб настаивал.

Отзыв на кассационные жалобы в суд округа обществом не представлен.

Определением окружного суда от 11.03.2020 разбирательство по кассационным жалобам администрации и департамента градостроительства отложено на 02.04.2020, 15 часов 40 минут.

Определением от 27.03.2020 суд округа изменил время судебного заседания, назначив разбирательство по кассационным жалобам администрации и департамента градостроительства на 12.05.2020, 12 часов 40 минут.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса заседание окружного суда кассационной инстанции 12.05.2020 проведено с использованием систем видео-конференц-связи, участвующие в нем представители администрации и департамента градостроительства на удовлетворении кассационных жалоб настаивали.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, выслушав в открытом судебном заседании представителей администрации и департамента градостроительства, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобы не подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции установили, что адресованное главе администрации заявление АО "Донэнерго" об установлении охранных зон объектов электросетевого хозяйства, рассмотрено департаментом градостроительства, не имеющим полномочий принимать решения по указанному вопросу; признав нарушенным право АО "Донэнерго" на рассмотрение по существу его заявления от 13.02.2019 органом местного самоуправления, которому оно адресовано, суды правомерно возложили на администрацию обязанность устранить допущенное нарушение, путем рассмотрения заявления общества об установлении охранной зоны в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы, в которых администрация ссылается на отсутствие в обжалуемых судебных актах указания на положения федерального закона, определяющего компетенцию органа местного самоуправления в сфере установления зон с особыми условиями использования территорий, и на отсутствие утвержденного Правительством Российской Федерации положения об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства; выражает мнение об отсутствии у общества препятствий для внесения в ЕГРН сведений об охранной зоне спорного объекта электросетевого хозяйства по собственному заявлению без решения органа власти, не опровергают обоснованность вывода судов о необходимости рассмотрения заявления АО "Донэнерго" об установлении охранных зон объектов электросетевого хозяйства администрацией в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Наличие у департамента градостроительства статуса отраслевого (функционального) органа администрации, на который данный департамент указывает в кассационной жалобе, также не подтверждает ошибочность судебной оценки отказа от 15.03.2019, в котором департамент градостроительства самостоятельно мотивировал отсутствие у него полномочий в сфере установления охранных зон объектов электроэнергетики.

Приведенные в жалобах аргументы, обусловленные нормативным характером правовых актов об установлении зон с особыми условиями использования территорий и их границ, оспариванием АО "Донэнерго" действий администрации, выразившихся в отказе в выдаче решения об установлении границ зоны с особыми условиями использования территории (охранной зоны объекта электросетевого хозяйства), подлежат отклонению, поскольку не учитывают изменение обществом и рассмотрение судом измененных требований АО "Донэнерго" о незаконности отказа (решения) от 15.03.2019 департамента градостроительства, а не администрации.

По этим же основаниям следует признать несостоятельной ссылку подателей жалоб на судебные акты по делам N А53-25210/2019, N А53-24062/2019, в которых обществом оспаривались исключительно действия администрации. Кроме того, подобная ссылка противоречит требованиям части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 06.08.2019 и апелляционного постановления от 11.11.2019 по доводам кассационных жалоб не имеется. Содержащиеся в обжалуемых актах выводы, поддержанные судом округа в настоящем постановлении, основаны на нормах права и исследованных судами доказательствах. Нарушений процессуального закона, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация и департамент от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы освобождены.

Руководствуясь статьями 39, 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2019 по делу N А53-12629/2019 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов И.В. Сидорова