Реализация норм о сроках привлечения к административной ответственности и практика их применения арбитражными судами (Д.В. Сараев, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 1-2, январь-апрель 2003 г.)

Реализация норм о сроках привлечения к административной
ответственности и практика их применения арбитражными судами

Обращает на себя внимание практика применения фискальными органами норм о сроках привлечения лиц к административной ответственности, а также акты арбитражных судов по указанному вопросу.

Ранее действовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривал, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - не позднее 2 месяцев со дня его обнаружения (статья 38). Кроме того, статьей 282 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях было установлено, что постановление о наложении административного взыскания не подлежит исполнению, если оно не было обращено к исполнению в течение 3 месяцев со дня вынесения.

Закрепленные в Кодексе РФ об административных правонарушениях процессуальные нормы качественно повысили гарантии судебной защиты прав и свобод граждан и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Это коснулось и норм о сроках привлечения лиц к административной ответственности. Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является, согласно КоАП РФ, обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. В силу указания части 6 статьи 24.5. КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения лица к административной ответственности. Частью 1 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Частью 2 той же статьи установлено, что при длящемся административном правонарушении давностные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Действующее законодательство, современная юридическая литература и в большинстве своем принимаемые судебные акты не раскрывают содержания длящегося правонарушения, ограничиваясь воспроизведением формулировки соответствующей статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях*(1). Вопрос о содержании длящегося административного правонарушения и дифференциации сроков привлечения к ответственности не нашел разъяснения ни в актах Высшего Арбитражного и Верховного Судов РФ, ни даже в актах Конституционного Суда РФ*(2). Использование же в части 2 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях термина "обнаружение" предоставляет фискальным органам возможность "свободного" подхода к трактованию данной нормы в части исчисления давностных сроков. Так, например, Центральный банк РФ, дает следующие разъяснения по применению указанной части статьи: "Административные правонарушения, совершенные кредитной организацией либо ее должностным лицом, следует рассматривать как длящиеся, если иное не будет вытекать из смысла правоотношений. Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности следует производить в соответствии с пунктом 2 статьи 4.5 Кодекса. При длящемся административном правонарушении сроки вынесения постановления по делу об административном правонарушении начинают исчисляться с момента обнаружения административного правонарушения, т.е. с момента представления должностному лицу Банка России, правомочному либо применять меры административной ответственности, либо, в соответствии со статьей 28.3 Кодекса, составлять протокол об административном правонарушении, результатов произведенной в соответствии со статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" проверки деятельности кредитной организации, получения указанным должностным лицом Банка России отчетности кредитной организации и в других случаях, когда должностное лицо Банка России получает достоверную информацию о факте совершения административного правонарушения (разрядка по тексту моя - Д.С.)"*(3).

Излишне говорить, что такой подход к пониманию "обнаружения" правонарушения полностью нивелирует институт давностных сроков в административном праве, поскольку вне зависимости от срока совершения правонарушения и факта его оконченности к моменту обнаружения, допускает возможность привлечения к административной ответственности.

Деление правонарушений на длящиеся и недлящиеся (оконченные) обусловлено объективной продолжительностью совершаемого противоправного деяния во времени. При этом, представляется, что фискальные органы при привлечении к ответственности обязаны квалифицировать правонарушения как длящиеся либо недлящиеся (оконченные) с обязательным учетом их характера и обстоятельств совершения. Соответственно, для разных по характеру совершения административных правонарушений присуща своя "точка отсчета", если хотите, своя дата начала исчисления срока привлечения лица к административной ответственности. Так, по общему правилу моментом, с которого начинает исчисляться давностный срок, является дата совершения правонарушения, что характерно для большей части административных правонарушений. Длящееся правонарушение в свою очередь характеризуется осуществлением единого состава определенного противоправного действия (бездействия)*(4), при этом, согласно действующим нормам Кодекса РФ об административных правонарушениях, длящееся правонарушение прекращается его обнаружением, т.е. пресекается таким обнаружением. Таким образом, исходя из способа совершения правонарушения, можно условно выделить три возможных варианта привлечения правонарушителя к ответственности: во-первых,речь идет о привлечении к ответственности за правонарушение, которое не образует единого состава определенного действия (бездействия) во времени. Иными словами, "ограниченное во времени" правонарушение, имевшее место в прошлом. В силу части 1 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях по истечении установленных сроков лицо административной ответственности не подлежит; во-вторых, следует отличать правонарушение, которое образует единый состав определенного действия (бездействия) во времени и прекращается обнаружением, т.е. пресекается таким обнаружением (длящееся правонарушение). При этом под обнаружением правонарушения здесь следует понимать именно его пресечение со стороны компетентных государственных органов. В силу части 2 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях срок давности будет исчисляться со дня обнаружения (пресечения) административного правонарушения; в-третьих, следует отличать правонарушения, которые длились в течение определенного периода времени в прошлом, однако, в силу характера правоотношения и способа совершения деяния не могут прекращаться посредством обнаружения и вмешательства государственного органа (оконченные правонарушения). Такие правонарушения прекращаются по основаниям, не связанным с их обнаружением и пресечением. Они ограничены во времени в связи со способом совершения, либо прекращаются по иным основаниям, например, в связи с выдачей разрешения на осуществление операций в иностранной валюте.

С формальной точки зрения часть 2 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях допускает исчисление срока давности применительно к последнему варианту совершенного правонарушения со дня его обнаружения. Вместе с тем, в последнем случае к моменту обнаружения состав правонарушения как правило отсутствует в связи со способом совершения противоправного действия, в связи с чем противоправное деяние не прекращается вследствие его обнаружения, пресечения и вмешательства государственных органов. Таким образом, правонарушения, которые имели место в течение определенного периода в прошлом и в силу характера совершенного деяния прекратились (являются оконченными), либо прекратились вследствие акта государственного органа, санкционирующего ту или иную деятельность, не охватываются действием части 2 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях. При истечении срока давности, который начинает исчисляться с последней даты совершения противоправного деяния, а не с даты его обнаружения, лицо ответственности не подлежит.

При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся (оконченным) необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Недлящимся (оконченным) следует считать правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.

Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящиеся правонарушения обычно являются юридически оконченными (что определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента) до их фактического прекращения путем пресечения, т.е. до момента завершения противоправного поведения (состояния). Недлящееся правонарушение, как правило, носит одномоментный характер, либо существует в определенных временных рамках, в силу чего не может быть обнаружено и пресечено одновременно. После того, как правонарушение окончено (т.е. в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, т.е. отсутствует противоправное поведение (состояние).

Для наглядности рассмотрим несколько примеров.

Управление Министерства РФ по налогам и сборам по г. Москве обратилось в Арбитражный суд г. Москвы к ПК "Доменика" с иском о взыскании штрафа в трехкратном размере за неоприходование в кассу денежной наличности.

Решением Арбитражного суда г. Москвы в удовлетворении иска было отказано в связи с тем, что ответчик привлечен к ответственности за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с решением, УМНС РФ по г. Москве в кассационной жалобе ставило вопрос о его отмене, указывая на нарушение статьи 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, неоприходование в кассу денежной наличности является длящимся правонарушением, в связи с чем истцом не был пропущен срок для наложения административного взыскания.

При разрешении вопроса Федеральный Арбитражный суд Московского округа указал на следующие обстоятельства дела.

Истцом была проведена проверка ПК "Доменика" на предмет полноты оприходования выручки, полученной с применением контрольно-кассовых машин за первый квартал 2000 г.

По результатам проверки был составлен акт от 30.03.01 г., в котором указано, что ответчик допустил правонарушение в виде неоприходования выручки. Решением от 06.04.01 г. на ответчика наложен штраф.

Согласно статье 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, административная ответственность может быть применена не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев с момента его обнаружения.

Правонарушение в виде неоприходования денежной наличности не является длящимся, поскольку операция по оприходованию денежной суммы должна проводиться в день ее поступления.

Указанное правонарушение было совершено в 1 квартале 2000 г. Решение о наложении административной ответственности было принято 06.04.01 г., т.е. истцом был пропущен срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Кассационный суд отказал в удовлетворении жалобы налогового ведомства.

В других случаях судебные акты дают более развернутую характеристику оконченным правонарушениям и основаниям освобождения лиц от административной ответственности.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 31 января 2002 г. удовлетворены требования ООО КБ "Стройиндбанк": признано недействительным решение Московского главного территориального управления Банка России о наложении штрафа на ООО КБ "Стройиндбанк" за нарушение валютного законодательства.

Не согласившись с выводами суда, ЦБ РФ в лице Московского главного территориального управления настаивал на отмене судебного акта. Жалоба ЦБ РФ была мотивирована тем, что судом неправильно применены нормы статьи 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, так как нарушение оформления справки, фиксирующей валютную операцию, носит длящийся характер и исчисление сроков привлечения к ответственности должно производиться с момента обнаружения нарушений, допущенных обменным пунктом 13.11.01 г., решение принято 05.12.01 г.

Кассационной инстанцией было установлено, что решением Московского ГТУ Банка России от 5 декабря 2001 г. КБСИ "Стройиндбанк" признан совершившим нарушение валютного законодательства, которое выразилось в ненадлежащем оформлении справки. На банк был наложен штраф в соответствии с частью 2 статьи 14 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле".

В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 г. N 3615-1 (в редакции, действовавшей до 31.12.01) взыскание санкций за нарушение валютного законодательства производится с юридических лиц применительно к порядку, установленному Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

Согласно статье 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения. Указанная статья определяет сроки, после истечения которых исключается возможность наложения административного взыскания, другими словами, давностные сроки. Суд посчитал, что при исчислении сроков моментом начала течения срока является день совершения правонарушения, а проведение валютно-обменной операции имеет конкретный срок совершения, т.е. день проведения этой операции. Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что административное правонарушение имело место 04.01.01 г., признан кассационным судом основанным на законе. Суд первой инстанции правомерно признал необоснованными доводы ответчика о длящемся характере правонарушения, так как основанием для привлечения истца к административной ответственности послужила справка, оформленная 04.01.01 г., т.е. срок совершения правонарушения определен.

Суд кассационной инстанции также указал, что отнесение выявленного правонарушения к длящемуся происходит не в зависимости от механизма и способа его обнаружения, а в зависимости и способа совершения правонарушения. Длящееся правонарушение характеризуется непрерывным осуществлением противоправного деяния. Оно начинается с момента самого противоправного деяния и пресекается его обнаружением контролирующим или надзорным органом.

Особый интерес представляет другой судебный акт апелляционной инстанции Арбитражного суда г. Москвы.

Государственное образовательное учреждение обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и об отмене решения Центрального регионального управления валютного контроля Минфина России от 26.11.02 г. о наложении штрафа за совершение валютных операций без разрешения Центрального банка Российской Федерации в период с 02.09.01 г. по 05.11.01 г. Протокол об обнаружении правонарушения был составлен ответчиком 15.11.02 г., а решение о привлечении к административной ответственности было вынесено 26.11.02 г.

Решением первой инстанции заявление было удовлетворено в связи с отсутствием вины заявителя, а также в связи с истечением сроков давности привлечения к ответственности, установленных частью 1, 2 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Не согласившись с решением суда, ответчик обжаловал его в апелляционном порядке, указав, что правонарушение носит длящийся характер: по мнению ответчика правонарушение совершалось с 03.09.01 г. по 15.11.02 г. и было пресечено 15.11.02 г. составлением соответствующего протокола.

Судом апелляционной инстанции в удовлетворении апелляционной жалобы Центрального регионального управления валютного контроля Минфина России было отказано. При этом суд, в частности, мотивировал свое постановление тем, что в силу части 1 статьи 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении за нарушение валютного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Вместе с тем, последний день совершения заявителем валютной операции - 02.11.01 г., а оспариваемое постановление вынесено 26.11.02г., т.е. по истечении как указанного выше годичного срока, так и срока, установленного статьей 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, действовавшего на момент совершения спорных операций.

Вменяемое заявителю нарушение по мнению суда не относится к длящимся, так как не характеризуется непрерывным осуществлением единого состава деяния: каждая операция является самостоятельной и носит разовый характер, считается совершенной в момент поступления средств на счет либо их списания (перечисления) со счета. Таким образом, основания для привлечения заявителя к ответственности, предусмотренные законом, отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции учел, что совершенные в ноябре 2001 г. истцом операции по счету носили разовый характер и правонарушение считается оконченным с момента проведения банковской операции. Кроме того, 05.11.01 г. истцом получено разрешение ЦБ РФ на открытие счета и, таким образом, после 05.11.01 г. истец не мог и не должен был предпринимать какие-либо меры к пресечению совершенных правонарушений, так как они были окончены, а разрешение на открытие счета получено.

Представитель ответчика в судебном заседании не смог пояснить, какие действия должен был и мог совершить истец в период с 05.11.01 г. до 15.11.02 г. для того, чтобы пресечь длящееся, по мнению ответчика, правонарушение.

Суд сделал вывод, что длящимся является такое правонарушение, которое носит непрерывный характер и совершается ежедневно, вплоть до его пресечения (обнаружения). Длящееся правонарушение в любой момент может быть пресечено и устранено непосредственно самим правонарушителем. Суд посчитал, что не может быть длящимся правонарушение, пресечение которого не зависит от воли правонарушителя и которое неизбежно будет продолжаться (длиться) вплоть до его обнаружения уполномоченным государственным органом. В противном случае, учитывая, что при длящемся правонарушении срок привлечения к ответственности составляет один год с момента его обнаружения, проверяющий орган может привлечь к ответственности нарушителя по истечении любого периода времени, прошедшего до обнаружения нарушения, вне зависимости от того, что на протяжении всего этого периода нарушитель не мог и не был обязан пресекать ранее допущенное нарушение.

Поскольку обнаружение правонарушения, как продемонстрировано выше, не всегда означает его пресечение, формулировку части 2 статьи 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по нашему мнению, целесообразнее дополнить, изложив в следующей редакции: "При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является правонарушение с непрерывным осуществлением единого состава противоправного действия (бездействия), которое пресекается его обнаружением".

Напоследок хочется сказать, что настоящая работа не ставит в качестве своей задачи обоснование избежания ответственности, а скорее направлена на уяснение содержания административно-юрисдикционных гарантий, заложенных в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Д.В. Сараев,

начальник Правового управления

Московского государственного

социального университета

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 1-2, январь-апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Изд. 2-е, перераб. и доп./ Ред. колл.: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимова А.Ю. - М.: ООО "ТК Велби", 2002. - С.63; Налоговый кодекс: правонарушение и ответственность. - М.: ООО НПО "Вычислительная математика и информатика", 2001 - С.19-20; Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.02.01 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2001. - N 5; Решение Верховного Суда РФ от 22.02.01 г. N ГКПИ 01-58 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 1.

*(2) Справедливости ради следует указать, что Конституционный Суд РФ вскользь затронул вопрос о необходимости дифференциации составов административных правонарушений в зависимости от сроков их совершения: "установление сроков, истечение которых исключает возможность наложения взыскания на лицо, совершившее таможенное правонарушение, относится к компетенции федерального законодателя, который, однако, должен при этом дифференцировать начало исчисления срока в зависимости от того, является совершенное правонарушение оконченным или длящимся" (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.01 г. N 7-П // Российская газета. 6 июня 2001 г.).

*(3) Письмо ЦБ РФ от 02.07.02 г. N 84-Т// Вестник Банка России. 2002. N 38.

*(4) См. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Изд. 2-е, перераб. и доп./ Ред. колл.: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимова А.Ю. - М.: ООО "ТК Велби", 2002. - С.63.