Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований (О.А. Иванченко, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.)

Совершенствование процедуры государственной регистрации
уставов муниципальных образований

Административная реформа и реформа местного самоуправления - два важных, параллельно идущих и тесно связанных мероприятия по преобразованию системы публичной власти в Российской Федерации. На наш взгляд, реформирование должно коснуться и такого института местного самоуправления, как регистрация уставов муниципальных образований. Эта проблема приобрела особую остроту не только ввиду противоречивой правоприменительной практики*(1), но и из-за отсутствия четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов.

Для выработки оптимальных предложений по ее совершенствованию важно правильно понимать правовую природу и цели государственной регистрации. В научной литературе иногда встречается мнение, что институт государственной регистрации уставов муниципальных образований не нужен в принципе, так как он нарушает конституционные права местного самоуправления на осуществление собственного правового регулирования в пределах установленных полномочий. С таким суждением трудно согласиться. Мы разделяем точку зрения А.А. Сергеева*(2), согласно которой текст устава муниципального образования действительно разрабатывается и принимается муниципальным образованием самостоятельно. Суть же государственной регистрации сводится, во-первых, к приданию уставу статуса официального документа, во-вторых, проверке его на соответствие Конституции РФ и законодательству, и, в-третьих, контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании. Решение этих задач без государственной регистрации устава будет затруднено. И дело здесь не только в низкой квалификации юридических отделов муниципалитетов. Наличие четких юридических процедур объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их включению в иерархию нормативно-правовых актов, что сегодня особенно важно.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц"*(3), предусматривающий общий для всех юридических лиц порядок регистрации. Однако он не распространяется на государственную регистрацию уставов муниципальных образований, имеющую качественно иную природу, чем государственная регистрация юридических лиц.

Муниципальное образование является особым юридическим лицом, обладающим специальным правовым статусом. Если регистрация юридического лица, ее "общего типа" имеет правообразующий характер и влечет появление нового субъекта права, то регистрация устава муниципального образования не означает появления муниципального образования как субъекта права. Муниципальное образование может существовать и действовать до вступления устава в силу и даже проводить муниципальные выборы*(4). Уже этот пример свидетельствует о необходимости выделения норм о регистрации уставов муниципальных образований в отдельный правовой акт. На наш взгляд, требования к порядку их регистрации могут быть установлены в специальном федеральном законе "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований" или в отдельной одноименной главе Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(5).

Согласно пункту 16 ст.5 действующей редакции данного Закона установление порядка регистрации уставов муниципальных образований отнесено к ведению субъектов Федерации, которые принимают на этот счет самостоятельные законы. С нашей точки зрения, полное отстранение федерального законодателя от регламентации этой процедуры необоснованно. Полагаем, что на федеральном уровне должны быть установлены основные гарантии, принципы регистрации уставов, ибо в настоящее время субъекты Федерации, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, далеко не всегда решают их в интересах муниципальных образований.

Во многих субъектах РФ регистрация уставов осуществляется органами юстиции. Однако ныне действующее Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации 1999 г.*(6) однозначно относит органы юстиции к федеральным органам исполнительной власти. Уже это обстоятельство порождает немало проблем. Совершенно очевидно, что субъекты РФ не могут устанавливать дополнительные обязанности федеральных органов исполнительной власти, к которым и относятся органы юстиции. Вариант регистрации уставов органами Минюста не ущемляет полномочий местного самоуправления. Но для этого на федеральном уровне должны быть установлены четкие обязанности органов Минюста по решению данных вопросов. Считаем, что возложение этих функций на территориальные органы Минюста возможно путем принятия специального федерального закона. 25 марта 2003 г. приказом Минюста России утверждены Правила рассмотрения заявлений и принятия Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий*(7), в которых не отражены обязанности территориальных органов Министерства по регистрации уставов муниципальных образований.

В некоторых субъектах Федерации функции регистрации уставов выполняют исполнительные или законодательные (представительные) органы власти. Например, правительство Кировской области*(8), Совет народных депутатов Кемеровской области*(9). Каждый из этих вариантов имеет свои плюсы и минусы. Регистрация по линии исполнительной власти ведет к жесткой опеке. Подобный способ является классическим примером зависимости органов местного самоуправления от усмотрения конкретного должностного лица, тем более что процедура регистрации регулируется ведомственными актами*(10).

Регистрация законодательным (представительным) органом сталкивается с трудностями технического порядка. Требуется получение соответствующих заключений органов Минюста и органов исполнительной власти, а аппараты представительных органов не справляются с объемом этой работы.

Применяются и смешанные варианты регистрации. Так, в Законе "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области"*(11) закреплено, что регистрация производится управлением юстиции на основании заключения комиссии областного Собрания депутатов и администрации области. При таком варианте достигается максимальная публичность и открытость процесса регистрации. Вместе с тем полномочия всех субъектов, участвующих в регистрации, должны быть четко прописаны в законе, чтобы исключить излишние административные барьеры и бюрократическую заорганизованность.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - города с особым статусом. Если в Санкт-Петербурге вопрос государственной регистрации решается на основании соответствующего закона *(12), то в Москве такой закон вообще отсутствует. Хотя законопроект о порядке регистрации был разработан и даже принимался Мосгордумой в первом чтении.

В настоящее время завершается работа над проектом нового федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Его авторы не учитывают, к сожалению, опыт работы субъектов Федерации, предлагая радикальный способ решения проблемы регистрации уставов муниципальных образований - полностью передать эти полномочия органам юстиции. Такой подход не соответствует положениям Конституции РФ о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которыми субъекты могут участвовать в процедуре государственной регистрации уставов муниципальных образований. Поэтому необходим компромиссный вариант, где за органами юстиции оставался бы лишь официальный заключительный этап регистрации, а все подготовительные работы выполнялись бы органами местного самоуправления во взаимодействии с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Развивая предложение о возможности принятия отдельного федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", полагаем, что он не должен содержать детальный порядок регулирования этих отношений. Такой закон мог бы, прежде всего, установить обязанности органов Минюста в данном вопросе и сформулировать принципы их взаимодействия с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Обеспечение гарантий со стороны федерального законодателя могло бы состоять в закреплении принципа обязательности регистрации уставов, включении их в особый государственный реестр, единый для всех субъектов Федерации, и придании уставу статуса официального документа. Этот принцип должен быть обязательным не только для самих муниципальных образований и органов субъектов Федерации, но и всех федеральных органов государственной власти. Закрепление такого статуса устава подчеркнет и статус местного самоуправления в целом.

Несмотря на передачу части полномочий по регистрации уставов на федеральный уровень, считаем необходимым сохранить регулятивные полномочия субъектов Федерации в лице представительных и исполнительных органов в части, не противоречащей требованиям федерального законодательства. Это позволит учесть опыт субъектов Федерации в вопросах регистрации уставов, добиться определенной гармонизации отношений федеральных и региональных органов власти.

Таким образом, федеральный закон должен императивно закрепить функции государственной регистрации (точнее, ее последний заключительный этап) за органами юстиции. Сейчас регистрирующий орган назначается каждым субъектом Федерации самостоятельно. Закрепление такой функции императивно за Минюстом России позволило бы добиться четкости процесса регистрации.

Компенсирующим моментом во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов мог бы стать запрет дополнительной регламентации процедуры регистрации ведомственными актами Минюста. Тем самым расширяется сфера полномочий субъектов Федерации в данном вопросе, становятся востребованными региональные законы о государственной регистрации уставов муниципальных образований. Конечно, после того, как они будут приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Одним из ключевых положений закона являются гарантии судебной защиты интересов муниципальных образований в области регистрации уставов. На наш взгляд, следовало бы ввести норму о возможности обращения в Конституционный Суд РФ муниципальных образований за защитой своих интересов в области регистрации уставов. Однако для этого необходимо внести изменения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", наделив муниципальные образования правом обращения в Конституционный Суд. Такой шаг позволил бы муниципальным образованиям защищать свои интересы не только в области регистрации уставов, но и по более широкому кругу вопросов.

О.А. Иванченко,

аспирантка отдела конституционного права ИЗиСП

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" // СЗ РФ. 1999. N 23. Ст.2891.

*(2) См.: Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий / Отв. ред. А.А. Сергеев. М.: Вузовская книга, 2002. С.112.

*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ч.I. Ст.3431.

*(4) См.: Статья 6 ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст.5497.

*(5) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506.

*(6) См.: СЗ РФ. 1999. N 32. Ст.4043.

*(7) См.: Российская газета. 2003. 5 апр.

*(8) См.: Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Кировской области" // Вятский край. 2002. 16 мая.

*(9) См.: Закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Кемеровской области" // Кузбасс. 2002. 15 февр.

*(10) См.: Постановление губернатора Магаданской области 18 июня 2002 г. N 128 "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований" // Магаданская правда. 2002. 25 июня.

*(11) См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1995. N 10.

*(12) См.: Закон Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 г. N 207-67 "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" (в ред. от 23 февраля 2001 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. N 4.