О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами (В.А. Черепанов, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.)

О принципах разделения государственной власти между
Российской Федерацией и ее субъектами

Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов РФ на расширение своей самостоятельности.

Определение конкретных, четких полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам их совместного ведения обозначено важнейшей задачей государственной политики Президентом России в Послании Федеральному Собранию 2001 г.: "Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации"*(1).

Отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России.

С одной стороны, субъекты РФ имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Более того, они обладают правом опережающего правового регулирования (п.2 ст.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ*(2)).

С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей*(3). В этой связи, по мнению Д.Н. Козака, возникает необходимость "решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения"*(4).

Таким образом, в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений.

По мнению В.Е. Чиркина, решение этой проблемы "имеет огромное теоретическое и практическое значение. Пока что в российской науке исследовались лишь отдельные ее стороны, прежде всего реализация полномочий, относимых к предметам совместного ведения федерации и субъектов. Нет исследований по вопросу о "вертикальном разделении власти" между федерацией и ее субъектами (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употребляются часто)"*(5).

В практике становления российского федерализма использовались разные подходы к проблеме, применялись различные правовые формы. На первоначальных этапах широкое распространение получили договоры Российской Федерации с ее субъектами: с 1994 по 1998 гг. их подписали 46 из 89 субъектов РФ. Позитивные возможности договоров, позволяющие учесть специфику регионов, очевидны. Однако при этом отдельные вопросы ведения Федерации нередко передавались в совместное ведение и даже в ведение субъектов, часть вопросов совместного ведения закреплялась за территориями. В результате происходило противоречащее конституционным нормам перераспределение закрепленных предметов ведения, нарушался конституционный принцип равноправия субъектов*(6).

Противоречивость договорного процесса, усиление централизации государственной власти привели к возникновению негативного отношения к договору, наметилась тенденция к расторжению ранее заключенных договоров. Подводя промежуточные итоги федеративной реформы, заместитель Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козак на пресс-конференции 1 июля 2003 г. отметил, что осталось восемь регионов, с которыми до сих пор не расторгнуты договоры. Они все должны будут пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят свое существование*(7). В этой связи противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределения предметов ведения можно считать прекращенной.

Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(8) был закреплен ряд принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, определены важнейшие понятия: предметы ведения, компетенция и полномочия; регламентирована договорная практика, федеральный закон определен приоритетной формой разграничения предметов ведения и полномочий.

Одновременно установлены жесткие пределы договорного процесса, исключающие его широкое применение в конституционной практике. Не обозначены границы федерального регулирования по предметам совместного ведения. С одной стороны, федеральный законодатель ограничивался принятием основ (общих принципов) правового регулирования по предметам совместного ведения (п.1 ст.12). С другой стороны, не установлен перечень вопросов, по которым они должны приниматься. Закон встретил прохладное отношение в регионах и не выполнялся многими из них как в отношении пересмотра регионального законодательства, так и изменения договорных отношений (ст.32).

Игнорировался данный Закон и федеральным законодателем. Принятые в последние годы Земельный и Трудовой кодексы, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях мало похожи на основы законодательства по предметам совместного ведения. Осуществлена детальная регламентация общественных отношений, региональному законодателю практически не оставлено возможности собственного правового регулирования, хотя на местах имеется интересная практика в этих сферах.

Федеральным законодателем не соблюдался принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов (ст.7, 13 Закона). Такие нарушения были допущены, например, при прохождении Федерального закона от 31 декабря 2001 г. N 198-ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах"*(9). Важнейший законопроект, значительно изменивший методологию регионального единого налога на вмененный доход, предусматривающий значительное усиление налогового бремени для малого предпринимательства и изъятие из бюджетов субъектов РФ 30 процентов общей его суммы, после внесения в Государственную Думу (в нарушение ст.13 Закона) органам государственной власти субъектов РФ, например, Ставропольского края, не направлялся. После принятия в первом чтении он поступил в Государственную Думу Ставропольского края за неделю (вместо месяца, установленного Законом) до истечения предельного срока. Тем самым законодательный орган субъекта РФ был лишен возможности выразить свое отношение к проекту закона по предметам совместного ведения, который в этой связи принимался без согласования интересов Федерации и интересов ее субъекта как законодательный акт по вопросам ведения Российской Федерации. Государственная Дума Ставропольского края была вынуждена обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ.

Указом Президента России от 21 июня 2001 г. N 741 была образована специальная Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (руководитель Комиссии - Д.Н. Козак)*(10).

Одним из итогов работы Комиссии стал проект Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон), который до своего принятия прошел обсуждение на парламентских слушаниях обеих палат Федерального Собрания. Согласно этому Закону ФЗ от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ признан утратившим силу.

В Законе реализована конкретная задача: закрепить за субъектами полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам только вместе с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои обязанности, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный центр. Яркими проявлениями такой практики стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.Н. Козака, "отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем"*(11). Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

В настоящее время в этой области складываются правоотношения пассивного типа, которые характеризуются тем, что их "активный центр", по образному выражению С.С. Алексеева, находится в субъективном праве, а не в юридических обязанностях*(12). Статьи 72, 76 Конституции РФ закрепляют лишь законодательную возможность субъектов регулировать общественные отношения, но не возлагают на них обязанности по реализации закрепленных полномочий. Закон, конкретизируя предметы совместного ведения, выделяет полномочия, которые субъекты обязаны выполнять. Тем самым в рамках предметов совместного ведения выделяется новый класс правоотношений - активного типа, которые возлагают на субъекты обязанности выполнения закрепленных полномочий.

Различия между указанными способами правового регулирования подробно раскрыты в работах С.С. Алексеева. "Правоотношения активного и пассивного типа - два различных класса правоотношений, представляющих собой качественно различные пласты правовой материи и в соответствии с этим отличающихся друг от друга существенными юридическими свойствами, - пишет он по этому поводу. - Многие споры в юридической науке вызваны как раз тем, что не учитываются особенности правоотношений разных типов"*(13). Если в отношениях пассивного типа основным способом правового регулирования является юридическое дозволение, то в отношениях активного типа - позитивное обязывание, "которое с юридической стороны выражается в возложении на лиц юридических обязанностей активного содержания, то есть в обязанностях построить свое активное поведение так, как это предусмотрено в юридических нормах"*(14).

Таким образом, в Законе предложен принципиально иной способ правового регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами на основе позитивного обязывания участников. Жесткая "увязка" полномочий с обязанностями, ответственностью и финансовыми возможностями представляется эффективным принципом разделения государственной власти на современном этапе развития российского федерализма, который можно обозначить как принцип позитивного обязывания.

Однако полномочия, закрепляемые Законом за субъектами, затрагивают только часть предметов совместного ведения. Тем самым уменьшаются права регионов в этой сфере совместной компетенции. Так, например, Законом не предусмотрена компетенция субъектов РФ по важнейшим для них вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п."в" ч.1 ст.72 Конституции РФ). В результате происходит дальнейшая централизация государственной власти.

Усиление централизации проявляется и в регулировании договорной практики. Согласно Закону она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в "мертвый" источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, вновь возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора.

Конституция России закрепляет право субъектов РФ на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (ч.3 ст.11). Данная конституционная норма относится к основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором - правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания - федеральный закон. Тем самым из основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации.

Закон при дискуссионности отдельных его положений является важным этапом на пути к оптимальному разделению государственной власти, четкому разграничению полномочий между центром и регионами. Закрепленная им концепция имеет резервы для совершенствования. Обоснованные предложения в этом направлении неоднократно высказывались в ходе парламентских слушаний по проекту названного Закона. Среди выступавших: Р.Г. Абдулатипов, В.И. Гришин, А.И. Казаков, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, В.М. Платонов, Т.Я. Хабриева и др. На основе предложений и с учетом научных разработок в данной области представляется возможным обозначить некоторые тезисные положения перспективной модели разделения государственной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ, осуществляя вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст.71, 72, 73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной деятельности. Статьей 72 определено поле совместного правового регулирования в определенных сферах общественных отношений, в результате которого устанавливаются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в законодательной и исполнительной сфере. В этой связи представляется возможным сформулировать основные задачи, решение которых позволит сконструировать искомую модель:

1) определить базовые принципы разделения совместного правового поля между субъектами и Федерацией; 2) на их основе разделить совместное правовое поле на федеральное и региональные, определив условия и порядок их изменения; 3) установить единые для всех сторон правила работы на закрепленных полях; 4) определить условия и принципы совместной работы центра и регионов на закрепленных полях; 5) осуществить правовое регулирование общественных отношений на закрепленных полях, установить конкретные полномочия органов законодательной и исполнительной власти; 6) определить правовые формы решения каждой из перечисленных задач.

Часть задач получила научную проработку, некоторые нашли решение в конституционной практике. Остановимся на рассмотрении одного из важнейших вопросов, затрагивающих суть проблемы, - принципах разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов. Обозначим основные из них.

Первый - принцип субсидиарности. Предлагается в качестве основополагающего принципа разделения правового поля в теории федерализма: вопросы, которые можно решать на уровне субъекта, нет смысла передавать наверх. Федеральный законодатель нередко руководствуется противоположным подходом и, как отмечалось, старается максимально регламентировать предмет совместного ведения.

Второй - принцип рамочного федерального регулирования. Исходный принцип субсидиарности необходимо дополнить и конкретизировать способом определения глубины, объема федерального регулирования по предметам совместного ведения. "Глубину такого регулирования должен определять сам федеральный законодатель, руководствуясь принципом "разумной сдержанности", - справедливо считает Т.Я. Хабриева, - согласно которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации"*(15). Полностью поддерживая подход "разумной сдержанности", следует отметить, что в реальности, к сожалению, складывается несколько иная ситуация. По этой причине глубина и степень федерального регулирования должны быть регламентированы четкими правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Например, в виде основ законодательства, предусмотренных Федеративным договором. Следует отметить, что в этой части Федеративный договор не противоречит Конституции 1993 г. и, таким образом, данные нормативные положения следует считать действующими. Однако и такой правовой формой можно полностью регламентировать предмет совместного ведения, как это сделано, например, Основами законодательства РФ о нотариате (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ)*(16).

Третий - "отраслевой" принцип. Принцип рамочного регулирования следует дополнить ограничением степеней свободы как федерального, так и регионального законодателя. Например, путем формирования своего рода "отраслевых" принципов по каждой группе общественных отношений в совместном правовом поле*(17).

Четвертый - принцип позитивного обязывания, который, как отмечалось, в виде нормативного положения о взаимосвязи полномочий с обязанностями и ответственностью субъектов РФ закреплен в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. В рамках предметов совместного ведения необходимо в первую очередь выделить и нормативно закрепить общественные отношения активного типа, в которых "активный центр" находится в юридических обязанностях выполнения закрепленных полномочий. Правоотношения активного типа, обеспеченные бюджетными средствами, должны составлять ядро в каждом предмете совместного ведения. Оставшиеся общественные отношения могут быть урегулированы путем юридического дозволения как правоотношения пассивного типа. Причем это должно распространяться не только на регионального, но и на федерального законодателя.

Пятый - принцип сотрудничества. Совместная компетенция, естественно, реализуется совместными усилиями при сотрудничестве всех публичных властей.

Во-первых, это эффективное согласование федеральных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Обоснованным представляется неоднократно высказываемое предложение об обязательном согласовании таких законопроектов более чем половиной субъектов Федерации.

Во-вторых, это прямая совместная деятельность по реализации совместных полномочий. Так, например, Законом РФ "О недрах"*(18) (ст.2) прямо закреплено, что владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется Российской Федерацией и ее субъектами совместно в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации. "Принцип "двух ключей", реализованный в Законе "О недрах", - совместное принятие решений по вопросам пользования и распоряжения недрами, - пишет по этому поводу А. Филипенко, - наиболее полно обеспечивает учет интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, и недропользователей, минимизирует производственные риски и сглаживает объективные противоречия (экономические, экологические, социальные, национальные и т.п.), неизбежно возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых"*(19). Очевидно, что принцип "двух ключей" может быть успешно применен и в других сферах совместного ведения.

Принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов нуждаются в адекватной правовой форме для своего закрепления. Представляется, что такие принципы не могут устанавливаться одной стороной федеративных отношений - федеральным центром. Правила совместной игры должны определяться всеми участниками. В федеративном государстве стороны должны договориться, прийти к общему согласию по основам разделения государственной власти.

Возникают серьезные сомнения в самой конституционной возможности принятия федерального закона, регулирующего принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что "Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(20). Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции она не предусмотрена.

Исходя из ч.3 ст.11 Конституции, возникает возможность дополнить федеральное законодательное регулирование принципов вертикального разделения государственной власти договорным способом их закрепления.

* * *

Некоторые тезисные положения, изложенные автором, позволяют лишь обозначить проблему разделения государственной власти в Российской Федерации, целостная разработка которой возможна совместными усилиями многих научных коллективов на основе мнений ведущих специалистов в теории и практике конституционного права. Вот и хотелось бы на страницах уважаемого юридического журнала обсудить эту важнейшую общегосударственную проблему. Необходимость в такой дискуссии, как представляется, назрела давно.

В.А. Черепанов,

советник председателя Государственной Думы

Ставропольского края по правовым вопросам,

кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2001. С.6-7.

*(2) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005; Российская газета. 2003. 8 июля.

*(3) См.: Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С.50-51; Муксинов И.Ш. Становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан. - В кн.: Федерализм в России. Казань, 2001. С.119.

*(4) Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С.9.

*(5) Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. N 10. С.6.

*(6) См.: Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. М., 2000. С.113-115; Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С.183-187.

*(7) См.: Российская газета. 2003. 2 июля.

*(8) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.

*(9) См.: СЗ РФ. 2002. N 1. Ст.4.

*(10) См.: СЗ РФ. 2001. N 27. Ст.2652.

*(11) Козак Д.Н. Федеральная реформа - новый этап в гармонизации российского законодательства. - В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С.9.

*(12) См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т.II. М., 1982. С. 109.

*(13) Там же. С.110.

*(14) Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С.231.

*(15) Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. - В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С.124.

*(16) См.: СЗ РФ. 2001. N 53. Ст.5030.

*(17) Подробно вопросы соотношения федерального и регионального законодательства рассмотрены в уже упоминавшейся монографии, подготовленной ИЗиСП: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации.

*(18) См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст.823.

*(19) Филипенко А. Управление недрами России: нужна большая государственная работа, а не революции // Федерализм. 2002. N 3. С.15.

*(20) СЗ РФ. 1998. N 3. Ст.429.