Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июня 2020 г. N Ф08-1870/20 по делу N А53-20991/2019

г. Краснодар

10 июня 2020 г.

Дело N А53-20991/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 4 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 июня 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Драбо Т.Н. и Посаженникова М.В., при ведении протокола помощником судьи Филипповой Е.Н., при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области (судья Еремин Ф.Ф.) от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Гемодиализный центр Ростов" (ИНН 6101924120, ОГРН 1116188000312) - Ещенко П.В. (доверенность от 22.05.2020), от заинтересованного лица - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ростовской области (ИНН 6164025975, ОГРН 1026103161028) - Павлюковой О.В. (доверенность от 09.01.2020), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Гемодиализный центр Ростов" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.09.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2019 по делу N А53-20991/2019, установил следующее.

ООО "Гемодиализный центр Ростов" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ростовской области (далее - фонд) о признании незаконным требования от 18.03.2019 N 16 об устранении нарушений законодательства в сфере обязательного медицинского страхования и иных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере обязательного медицинского страхования, согласно которому обществу необходимо восстановить 4 943 693 рубля 73 копейки средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, уплатить 494 369 рублей 37 копеек штрафа.

Решением суда от 09.09.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы тем, что общество не представило доказательства того, что оспариваемое требование является незаконным и нарушает его права в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 09.09.2019 и постановление апелляционной инстанции от 12.12.2019, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что акт проверки N 1 не подписан всеми членами рабочей группы фонда; 04.03.2019 фонд представил еще один акт проверки б/н от 04.03.2019, акт проверки N 2 отличается от акта проверки N 1 только наличием подписей всех членов рабочей группы фонда и включением в состав рабочей группы еще одного члена, который не указан в приказе о проведении проверки в обществе. Общество заключило договор с ИП Фандеев Д.И. от 01.08.2016 N 01/08 на оказание транспортных услуг по доставке пациентам общества растворов, необходимых для проведения перитонеального диализа, с обязательным соблюдением температурного режима от +5 °С до +25 °С. Затраты на доставку растворов для перитонеального диализа пациентам являются неотъемлемой частью медицинской услуги и подлежат оплате за счет средств ОМС. Ассоциацией нефрологов России, Российским Диализным Обществом, Столичной Ассоциацией Врачей Нефрологов утверждены Клинические рекомендации "Лечение пациентов с хронической болезнью почек 5 стадии методом перитонеального диализа". Согласно пункту 2.3.6 Рекомендаций Российского диализного общества медицинская организация, оказывающая услуги перитонеального диализа, обеспечивает доставку растворов и расходных материалов пациентам на дом. Услуги по транспортировке персонала диализных центров общества обусловлены исключительно производственной необходимостью - в связи с графиком работы диализных центров общества. Персонал диализных центров обязан осуществить санитарную подготовку и уборку мест оказания помощи до и после ее оказания, и окончание рабочей смены персонала приходится на время, когда общественный транспорт не работает. Общество также оплатило перевозку сотрудников в аэропорт в то время, когда общественный транспорт не работает. Данные сотрудники в связи с производственной необходимостью направлены в командировки. По результатам проведенного обществом внутреннего контроля, в целях обеспечения целевого использования средств ОМС, выявлена бухгалтерская ошибка в расчетах за услуги по перевозке сотрудников по договору, заключенному с ООО "Лидер-Дон" от 30.05.2017 N 1650, в сумме 117 420 рублей. Бухгалтерская ошибка исправлена обществом до проведения фондом контрольных мероприятий, что подтверждается приказом общества от 28.06.2018 N 15-п, служебной запиской заместителя генерального директора общества, бухгалтерской справкой от 28.06.2018 и платежным поручением общества от 29.06.2018 N 2009. Неэффективное использование лекарственных препаратов и расходных материалов, которые приобретены за счет средств ОМС, в связи с истечением срока годности, не может быть квалифицировано как их нецелевое использование в смысле положений бюджетного законодательства. Довод фонда о передаче обществом отходов на 59 500 рублей по акту приема-передачи б/н от 05.10.2018 не обоснован, поскольку данный акт не содержит каких-либо цен, в нем содержится только информация о количестве переданных отходов, но акт содержал ошибку - вместо 0,7 кг в нем было указано 700 кг. Стоимость оказанных услуг указана в акте выполненных работ от 31.10.2018 N 2571 и составляет 59 рублей 50 копеек. При этом в данном акте количество обезвреженных отходов указано верно - 0,7 кг.

В отзыве на кассационную жалобу фонд считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель фонда в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, возражений на отзыв, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, общество является медицинской организацией, оказывающей услуги в системе обязательного медицинского страхования Ростовской области по заместительной почечной терапии пациентам, страдающим острой и хронической почечной недостаточностью.

На основании приказа от 25.01.2019 N 09-34 фонд провел плановую комплексную проверку использования обществом средств ОМС за 2017 и 2018 годы, в ходе которой выявил нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании - нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования на общую сумму 5 034 873 рубля 73 копейки (акт от 28.02.2019).

После рассмотрения возражений общества на акт проверки фонд признал обоснованным довод общества о наличии технической ошибки в сумме нецелевого использования средств ОМС, в связи с чем сумма денежных средств, признанная по результатам проверки нецелевыми, уменьшена на 91 180 рублей.

В адрес общества поступило требование от 18.03.2019 N 16 о восстановлении 4 943 693 рублей 73 копеек, использованных не по целевому назначению, и уплате 10% штрафа (494 369 рублей 37 копеек).

Общество исполнило требование частично, восстановив на счет фонда 738 626 рублей 52 копейки (671 478 рублей 65 копеек - сумма, признанная нецелевым использованием средств ОМС, 67 147 рублей 87 копеек - штраф 10% от восстановленной суммы).

С учетом частичного восстановления средств, сумма неисполненная по указанному требованию составила 4 699 436 рублей 58 копеек (4 272 215 рублей 08 копеек - сумма вменяемого нецелевого использования средств ОМС, 427 221 рубль 50 копеек - штраф 10%).

Полагая, что указанное требование в части нецелевого использования 4 699 436 рублей 58 копеек средств ОМС является недействительным, общество обратилось в суд.

Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, суды правильно применили положения Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), статей 34, 147, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 3 - 6, 15, 17, 23, 23.1, 23.2, 24, 27, 28, 29 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ установлено, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки; средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации дает определение нецелевого использования бюджетных средств, под которым законом признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Из статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно статье 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением в сфере обязательного медицинского страхования.

В 2017 и 2018 года размеры, структура, порядок применения тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования на территории Ростовской области, установлены Тарифными соглашениями об оплате медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в Ростовской области на 2017 года и на 2018 год (далее - Тарифное соглашение).

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, фонд установил нецелевое использование обществом средств обязательного медицинского страхования, поскольку в своей деятельности общество допустило в числе признанных обществом следующие нарушения:

- оплату транспортных услуг по доставке медикаментов пациентам на дом за счет средств ОМС в общей сумме 2 571 050 рублей (917 тыс. рублей в 2017 году и 1 654 050 рублей в 2018 году);

- оплату за счет средств ОМС услуг такси по доставке работников к месту работы и обратно в сумме 1 573 158 рублей (за 2017 год - 772 654 рубля и за 2018 год - 800 504 рубля);

- затраты по списанию лекарственных препаратов с истекшими сроками годности на 495 624 рубля 58 копеек;

- затраты на утилизацию товаров с истекшим сроком годности без должного документального подтверждения на 59 500 рублей.

Общество ссылается на то, что затраты на доставку растворов для перитонеального диализа пациентам являются неотъемлемой частью медицинской услуги и подлежат оплате за счет средств ОМС.

Вместе с тем, согласно положениям Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "Нефрология", утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18.01.2012 N 17н (зарегистрирован в Минюсте России 12.03.2012 N 23446), больным данного профиля оказывается медицинская специализированная (высокотехнологичная) помощь в отделениях диализа медицинской организации.

Приказом Минздрава России от 09.12.1999 N 438 утверждено Положение об организации деятельности дневного стационара в лечебно-профилактических учреждениях.

В разделе 4 данного Положения указано, что финансирование дневного стационара осуществляется за счет средств бюджета соответствующего уровня, выделяемых лечебно-профилактическому учреждению, а также из средств обязательного медицинского страхования и иных источников в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 8.10.4 и 8.11.4 Территориальной программы ОМС, утвержденной постановлениями Правительства Ростовской области 14.12.2016 N 841 и 23.11.2017 N 783 (далее - Территориальная программа ОМС) обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями за счет средств ОМС осуществляется в условиях дневного стационара, стационарных условиях и в неотложной форме.

Из вышеизложенного следует, что в амбулаторных условиях, а также во время лечения на дому обеспечение доставки лекарственных препаратов и медицинских изделий не предусматривается за счет средств ОМС, не включается в тариф на оплату медицинской помощи за счет средств ОМС и производится за счет личных средств граждан.

При изложенных обстоятельствах судебные инстанции, учитывая, что доставка раствора для проведения перитонеального диализа пациентам на дом за счет средств ОМС вышеперечисленными приказами, Территориальной программой ОМС и Тарифным соглашением не предусмотрена, сделал обоснованный вывод, что стоимость доставки расходных материалов для проведения процедур перитонеального диализа на дому в общей сумме 2 571 050 рублей признана нецелевым расходом и не может компенсироваться за счет средств ОМС.

В связи с чем правомерно отклонен довод общества о том, что затраты на доставку растворов для перитонеального диализа пациентам являются неотъемлемой частью медицинской услуги и подлежат оплате за счет средств ОМС.

Ссылка общества на Клинические рекомендации "Лечение пациентов с хронической болезнью почек 5 стадии методом перитонеального диализа" об обеспечении доставки растворов и расходных материалов пациентам на дом, правомерно отклонена судебными инстанциями, поскольку указанный документ носит рекомендательный характер, и, как указано выше, доставка расходных материалов для проведения процедур перитонеального диализа на дом не предусмотрена вышеприведенными нормативными актами.

При проведении проверки фондом установлено, что общество осуществляло оплату за счет средств ОМС услуг такси по доставке работников к месту работы и обратно в сумме 1 573 158 рублей (за 2017 год - 772 654 рубля и за 2018 год - 800 504 рубля).

Общество ссылается на то, что услуги по транспортировке персонала диализных центров общества обусловлены исключительно производственной необходимостью - в связи с графиком работы диализных центров общества. Персонал диализных центров обязан осуществить санитарную подготовку и уборку мест оказания помощи до и после ее оказания, и окончание рабочей смены персонала приходится на время, когда общественный транспорт не работает.

Вместе с тем, как правильно указали судебные инстанции, законодательство не предусматривает финансирование за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов бесплатного проезда в такси от места жительства к месту работы и обратно для работников общества как участников программы ОМС.

Ссылка на то, что общество также оплачивало перевозку сотрудников в аэропорт в то время, когда общественный транспорт не работает, не принят.

Возмещение командировочных расходов при служебных командировках на территории Российской Федерацией работникам организаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, установлено постановлением Правительства Российской Федерацией от 02.10.2002 N 729.

Из указанного постановления следует, что возмещению подлежат расходы по проезду к месту служебной командировки и обратно автомобильным транспортом - в автотранспортном средстве общего пользования, кроме такси.

Согласно статье 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Закон N 259-ФЗ) перевозки пассажиров и багажа подразделяются на: регулярные перевозки; перевозки по заказам; перевозки легковыми такси.

Регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования (часть 2 статьи 19 Закона N 259-ФЗ).

Перевозка такси не относится к перевозке транспортом общего пользования.

При этом из представленных в материалы дела служебных записок сотрудников общества следует, что проезд на такси был связан не с невозможностью проезда на общественном транспорте ввиду его отсутствия, а с производственной необходимостью, что дополнительно обществом не раскрыто и не подтверждено соответствующими документами. При этом расходами признаются только обоснованные и документально подтвержденные затраты.

Фондом по результатам проверки установлено, что отсутствие в обществе должного контроля за своевременной реализацией лекарственных препаратов с ограниченными сроками годности привело в 2018 году к списанию по причине истечения сроков годности медицинской продукции на 496 815 рублей 41 копейки, из них необоснованно - на 495 624 рубля 80 копеек. При этом, одна и та же номенклатура в одном и том же периоде одними подразделениями общества списана, а другими или теми же структурными подразделениями приобретена.

Суды обоснованно указали, что средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию в соответствии с их целевым назначением, неправомерное списание значительных сумм неиспользованных медикаментов, закупаемых за счет средств ОМС, недопустимо.

Недоброкачественные лекарственные препараты подлежат изъятию из гражданского оборота и уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 59 Федерального закона N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств").

Как видно из материалов дела, общество приобрело лекарственные препараты для оказания гражданам медицинской помощи. Доказательства приобретения обществом лекарственных препаратов с истекшим сроком годности в материалах дела отсутствуют, при этом само по себе неполное использование лекарственных препаратов до истечения срока их годности в медицинской организации возможно. Вместе с тем, в рассматриваемом случае фондом установлено, что в одном и том же периоде одними подразделениями общества приобретены лекарственные препараты, то есть в них существовала потребность в данных препаратах, а в других подразделениях аналогичные препараты не востребованы и по причине истечения сроков их годности уничтожены.

При изложенных обстоятельствах судебные инстанции пришли к обоснованному выводу, что при наличии фактической потребности в препаратах в иных подразделениях общества бездействие общества по неосуществлению контроля за реализацией лекарственных препаратов с ограниченными сроками годности в обществе привело к необоснованному несению затрат по списанию лекарственных препаратов с истекшими сроками годности на 495 624 рубля 58 копеек.

Также фондом указано на неподтверждение обществом затрат на утилизацию товаров с истекшим сроком годности на сумму 59 500 рублей.

В соответствии со СанПиН 2.1.7.2790-10 просроченные лекарственные средства, а также лекарственные средства, потерявшие свои потребительские свойства, относятся к медицинским отходам класса "Г".

В период проверки общество предоставило акт от 05.10.2018 приема-передачи опасных отходов в ООО "Фабрика утилизации отходов", в котором указано, что передано на утилизацию медицинских отходов класса "Г" в количестве 700 кг. Фонд, установив, что согласно спецификации к договору возмездного оказания услуг от 23.05.2018 N К-18217, а также акту от 31.10.2018 N 2571 обезвреживание медицинских отходов класса "Г" стоимость услуг за 1 кг составляет 85 рублей, определил, что стоимость утилизации 700 кг составляет 59 500 рублей (700 кг х 85 рублей).

Также в материалы дела представлен акт о выполненных услугах от 31.10.2018 N 2571, в котором указан иной объем отходов - 0,7 кг.

Обществом представлены платежные поручения от 04.09.2018 N 2851 и от 01.11.2018 N 3768 в качестве подтверждения оплаты услуг по обезвреживанию отходов за октябрь 2018 года, акт сверки платежей. Вместе с тем, указанные документы не сопоставляются по суммам и объему отходов. Документы иного содержания не представлены.

При изложенных обстоятельствах суды сделали правомерный вывод о нецелевом использовании средств ОМС в сумме 59 500 рублей в связи с утилизацией отходов класса "Г" в количестве 700 кг, указанных в акте от 05.10.2018 приема-передачи опасных отходов в ООО "Фабрика утилизации отходов".

При изложенных обстоятельствах суды пришли к выводу, что в рассматриваемом случае отсутствует совокупность критериев для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку обжалуемое требование не противоречит действующему законодательству. Обществом допущено нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования. При этом доводы заявителя кассационной жалобы об обратном не основаны на действующих правовых нормах.

Так, ссылка общества на то, что 117 420 рублей восстановлены на счетах ОМС, обоснованно отклонена судами, поскольку положения Закона N 326-ФЗ не предоставляют медицинским организациям право вместо возврата в бюджет территориального фонда средств, использованных не по целевому назначению, восстанавливать их на свой же счет, открытый для получения средств ОМС.

При этом судами правильно указано на то, что последующее так называемое "восстановление" этих сумм на лицевом счете обязательного медицинского страхования медицинской организации не исключает признание израсходованных сумм - нецелевым расходованием средств обязательного медицинского страхования.

Суды обоснованно отклонили довод общества о наличии нарушений при оформлении результатов проверки, наличии двух актов проверки, направлении в адрес общества акта, неподписанного всеми членами рабочей группы, указали, что в приказ о проведении проверки от 25.01.2019 N 09-34 внесены изменения по составу рабочей группы - включен специалист 1 категории отдела методологии организации финансового контроля КРУ Чистохина Л.В., а также продлен срок проведения проверки на 2 рабочих дня с 01.03.2019 по 04.03.2019, что не противоречит Положению о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденному приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73.

Акт проверки от 04.03.2019 соответствует по структуре и содержанию данному Положению, содержит подписи всех членов рабочей группы. Ссылки общества на аналогичный по содержанию иной акт проверки от 28.02.2019 (без подписей всех членов рабочей группы) не влечет недействительность акта от 04.03.2019. Не опровергнуты выводы суда апелляционной инстанции относительно невозможности передачи обществу акта проверки с более ранней датой, поскольку по состоянию на 28.02.2019 должностные лица общества находились в г. Москве и г. Краснодаре, а общество не находилось по адресу, указанному в учредительных документах и лицензии.

Установленные судами фактические обстоятельства и сделанные на их основе выводы соответствуют материалам дела, им не противоречат и не подлежат переоценке судом кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведенные обществом в жалобе доводы не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального и (или) процессуального права к конкретным обстоятельствам дела, не опровергают выводы судов и не подтверждают, что суды неполно или необъективно исследовали все имеющиеся в деле доказательства. По существу доводы сводятся к несогласию с данной судами оценкой имеющихся в материалах дела доказательств, в связи с чем подлежат отклонению.

С учетом изложенного суды правомерно отказали обществу в удовлетворении заявленного требования.

Суды правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.09.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2019 по делу N А53-20991/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Т.Н. Драбо М.В. Посаженников