Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 июня 2020 г. N Ф08-3659/20 по делу N А15-4480/2019

г. Краснодар

15 июня 2020 г.

Дело N А15-4480/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 июня 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ИНН 0562067892, ОГРН 1070562001950), заинтересованного лица - Управления Федерального Казначейства по Республике Дагестан (ИНН 0562043725, ОГРН 1020502632941) и третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Правительства Республики Дагестан (ИНН 0541019009, ОГРН 1060562005514), Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа (ИНН 7703812538, ОГРН 1147746693930), Счетной палаты Российской Федерации (ИНН 7702166610, ОГРН 1027700499859), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального Казначейства по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.12.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2020 по делу N А15-4480/2019, установил следующее.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее - управление, казначейство) о признании недействительным пункта 6 представления от 23.07.2019 N 103-20-08/3153.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно спора, привлечены Правительство Республики Дагестан, Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа и Счетная палата Российской Федерации.

Решением от 02.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 17.02.2020, суд удовлетворил заявленные министерством требования.

Судебные акты мотивированы тем, что управление необоснованно квалифицировало недостижение министерством показателей результативности, установленных Соглашением от 14.02.2018 N 370-08-2018-007 о предоставлении субсидии в 2018 году из федерального бюджета бюджету Республики Дагестан на софинансирование расходных обязательств, связанных с мероприятиями по социально-экономическому развитию Республики Дагестан в рамках подпрограммы "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы" государственной программы Российской Федерации "Развитие Северно-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года" (далее - Соглашение), как нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), пункта 16 Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999) и пункта 46 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в целях софинансирования мероприятий по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, на 2016-2015 годы, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 309 (далее - Правила N 309). Кроме того, суды указали, что оспариваемый пункт представления управления является неисполнимым.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного министерством требования. Заявитель кассационной жалобы полагает, что судебные инстанции, установив факт нарушения министерством условий Соглашения, что отражено в пункте 6 представления, необоснованно указали, что недостижение установленных Соглашением показателей вызвано объективными обстоятельствами, не зависящими от действий (бездействия) министерства; суды не сослались на нормы права, запрещающие квалифицировать бюджетное нарушение в зависимости от обстоятельств его совершения; бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания. Вывод судов о том, что управление не указало конкретный способ устранения выявленного в пункте 6 представления нарушения несостоятелен; оспариваемый пункт представления не содержит и не должен содержать требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, также, как и не содержит и требования о возврате министерством предоставленных ему средств федерального бюджета. Суды не приняли во внимание письмо министерства от 29.08.2019 N 11-05.2-6508, направленное управлению, о рассмотрении информации об указанных в представлении от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 нарушениях, в том числе по оспариваемому пункту. Пункт 6 представления казначейства не содержит конкретных мер принуждения в отношении министерства, ограничивающих его права в финансово-бюджетной сфере и не создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, следовательно, суды необоснованно указали на нарушение пунктом 6 представления от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 прав и законных интересов министерства. Суды не обосновали неисполнимость оспариваемого пункта представления, при этом министерство в заявлении приводит лишь пояснения о причинах недостижения показателей предусмотренных Соглашением.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить судебные акты без изменения, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, управление на основании приказа от 03.04.2019 N 159 в период с 04.04.2019 по 21.06.2019 провело в отношении министерства плановую выездную проверку годового отчета об исполнении в 2018 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

По результатам проверки управление составило акт от 21.06.2019 и вынесло в адрес министерства представление от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 с требованием рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения, в срок не позднее 30 дней со дня получения представления.

Согласно пункту 6 представления министерством не обеспечено достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий при использовании средств, источником финансового обеспечения которых являлась субсидия из федерального бюджета на осуществление социальных выплат жителям сел Храх-Уба и Урьян-Уба, Азербайджанской Республики, переселяемых на территорию Республики Дагестан. В денежном выражении нарушение составило 801 202 рубля 62 копейки

Не согласившись с пунктом 6 представления казначейства, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Судебные инстанции установили все фактические обстоятельства по делу, полно и всесторонне их исследовали, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и обоснованно удовлетворили требование министерства, правильно применив нормы Бюджетного кодекса, положения Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Правил N 999, Правил N 309 и постановление Правительства Республики Дагестан от 22.12.2014 N 661.

Суды установили, что в соответствии с Федеральным законом от 05.12.2017 N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", Государственной программой Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 309 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30.03.2018 N 374), Правилами N 999, Правилами N 309 (Приложение N 8 к Программе), Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа в 2018 году из федерального бюджета бюджету Республики Дагестан на реализацию мероприятий по улучшению жилищных условий граждан Российской Федерации, проживающих в селах Храх-Уба и Урьян-Уба, расположенных на территории Азербайджанской Республики, и изъявивших желание переселиться на территорию Российской Федерации, предоставило субсидию в размере 200 000 500 рублей. Финансирование мероприятий за счет средств бюджета Республики Дагестан составило 10,5 млн рублей.

В соответствии с подпрограммой "Улучшение жилищных условий граждан Российской Федерации (138 семей), проживающих в селах Храх-Уба и Урьян-Уба, расположенных на территории Азербайджанской Республики, и изъявивших желание переселиться на территорию Российской Федерации", государственной программы Республики Дагестан "Развитие жилищного строительства в Республики Дагестан, утвержденной постановлением Правительства Республики Дагестан от 22.12.2014 N 661, ответственным исполнителем подпрограммы определено министерство.

Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа и Правительством Республики Дагестан заключено Соглашение от 14.02.2018 N 370-08-2018-007 о предоставлении субсидии в 2018 из федерального бюджета бюджету Республики Дагестан на софинсирование расходных обязательств на мероприятия по социально-экономическому развитию Республики Дагестан в рамках подпрограммы "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016 - 2025 годы" государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2015 года"

Дополнительным соглашением от 15.10.2018 N 370-08-2018-007/1, Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа и Правительство Республики Дагестан внесли в Соглашение изменения в части установления показателей результативности значений: количество свидетельств выданных гражданам - 138 единиц (N 1), количество оплаченных свидетельств - 138 единиц (N 2), размер средств направленных на оплату выданных свидетельств, в том числе за счёт средств федерального бюджета - 210 526,8 тыс. рублей (N 3).

Согласно данным отчета о достижении значений показателей результативности по состоянию на 01.01.2019, значения показателей N 1, 2 и 3 составляют 130 единиц, 130 единиц и 209 512 028 рублей, соответственно.

Судебные инстанции, исследовав и оценив довод министерства о том, что изменение показателей результативности произошло вследствие непреодолимой силы (семеро одиноко проживавших граждан умерли, один отказался от получения свидетельства и положенной ему выплаты в связи с получением квартиры по линии Министерства обороны) и приложенные в подтверждение данного довода документы; бухгалтерскую справку министерства от 21.10.2019, согласно которой экономия выделенных (210 526 800 рублей) средств из федерального бюджета и бюджета Республики Дагестан составила 1 136,4 тыс. рублей, которые по состоянию на 01.01.2019 возвращены в бюджет; пояснения Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа о том, что при пересчете стоимости 1 кв. м общей площади жилья к 4 кварталу 2018 года с нормативами Минстроя России, возникла дополнительная потребность в финансировании, которая компенсирована за счет сокращения списка жителей, нуждающихся в переселении, пришли к выводу о том, что недостижение установленных Соглашением показателей результативности вызвано объективными причинами, не зависящими от действий (бездействия) министерства.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предоставленных ему бюджетных ассигнований (пункт 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации)

Судебные инстанции установили, что письмом от 23.05.2019 N ЦЮ-2-02258 Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа сообщило министерству, что учитывая представление информации об итогах реализации мероприятий в полном объеме с приложением обоснования сокращения списка граждан Российской Федерации, проживающих в селах Храх-Уба и Урьян-Уба, расположенных на территории Азербайджанской Республики, и изъявивших желание переселиться на территорию Российской Федерации (письмо от 11.12.2018 N 11-07.2-10313/18), Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа подготовлен соответствующий доклад в Правительство Российской Федерации. Контрольным управлением Президента Российской Федерации указание Президента Российской Федерации от 02.11.2016 N Пр-2103 по вопросу переселения жителей сел Храх-Уба и Урьян-Уба из Азербайджанской Республики на территорию Республики Дагестан считается выполненным и снято с контроля.

Довод управления о том, что суды необоснованно сослались на письмо от 23.05.2019 N ЦЮ-2-02258 Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа, поскольку оно не является нормативным актом, не принят судом кассационной инстанции.

В соответствии со статьей 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. В качестве доказательств допускаются письменные и вещественные доказательства, объяснения лиц, участвующих в деле, заключения экспертов, консультации специалистов, показания свидетелей, аудио- и видеозаписи, иные документы и материалы.

Письмо от 23.05.2019 N ЦЮ-2-02258 Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа является одним из представленных министерством доказательств по делу, которое судебные инстанции оценили в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебные инстанции установили, что по состоянию на 11.12.2018 министерством выданы и полностью оплачены 130 свидетельств о предоставлении единовременной денежной выплаты на приобретение жилых помещений, которая рассчитывалась, исходя из учётной нормы жилого помещения, установленной органом местного самоуправления, в соответствии со статьей 50 Жилищного кодекса Российской Федерации. Счетной палатой Российской Федерации проведено контрольное мероприятие "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2018 год в Министерстве Российской Федерации по делам Северного Кавказа, по результатам которого недостижение установленных Соглашением показателей результативности не было квалифицировано в качестве нарушения, поскольку вызвано объективными обстоятельствами, не зависящими от действий (бездействия) сторон.

Принимая во внимание обстоятельства и причины недостижения министерством установленных Соглашением показателей результативности, которое было вызвано объективными обстоятельствами, не зависящими от действий (бездействия) министерства, суды сделали правильный вывод о том, что управление необоснованно квалифицировало недостижение установленных Соглашением показателей результативности, как нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса, пункта 16 Правил N 999, пункта 46 Правил N 309.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия (вынесения) ненормативного правового акта (представления) о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации, возлагается на заинтересованное лицо.

В предмет доказывания по спору о признании недействительным ненормативного правового акта (представления) входит установление фактов несоответствия этого представления закону и нарушение им прав и интересов Получателя бюджетных средств (статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Согласно пункту 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление N 23), разъяснил, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективного использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (абзац 4 пункта 23 постановления N 23).

Кроме того, суды с учетом содержания оспариваемого пункта представления управления от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 установили, что он не соответствует требованиям законодательства, поскольку, квалифицируя необеспечение достижения значений показателей результативности исполнения мероприятий при использовании средств, источником финансового обеспечения которых являлась субсидия из федерального бюджета на осуществление социальных выплат жителям сел Храх-Уба и Урьян-Уба, Азербайджанской Республики, переселяемых на территорию Республики Дагестан, в качестве нарушения, управление не указало конкретный способ его устранения.

Указанные обстоятельства суды обоснованно расценили в качестве свидетельствующих о неисполнимости оспариваемого пункта представления управления.

Представление, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, т. е. представление порождает правовые последствия, в данном случае, для общества. При этом исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности устранить в указанный в нем срок выявленное нарушение.

В оспариваемом представлении не указаны порядок и конкретный способ устранения нарушения, в том числе указанного в денежном выражении, не указано, какие действия обществу необходимо совершить в целях исполнения представления (в частности относительно пункта 6 представления), что подтверждает неопределенность оспариваемого ненормативного акта.

Суд кассационной инстанции не принял довод казначейства об исполнимости представления со ссылкой на письмо министерства от 29.08.2019 N 11-05.2-6508, направленное в адрес управления, о рассмотрении информации об указанных в представлении от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 нарушениях, в том числе и по оспариваемому пункту, как того и требовала резолютивная часть представления.

Как следует из информации, представленной министерством управлению (письмо от 29.08.2019 N 11-05.2-6508, том 2, л. д. 46 - 52), указанное в пункте 6 представления от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 нарушение (недостижение установленных Соглашением показателей результативности) и требование казначейства о применении бюджетных мер принуждения, министерство расценило в качестве необоснованных, поскольку недостижение установленных Соглашением показателей результативности произошли вследствие независящих от министерства обстоятельств.

Ссылка казначейства на судебную практику по другим делам отклоняется, поскольку по каждому из них суды исходили из конкретных обстоятельств, не совпадающих с обстоятельствами рассматриваемого дела.

Доводы казначейства, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судебных инстанций и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствует о нарушении судом норм права, а потому не опровергают правильность вывода судов, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нормы права при рассмотрении дела применены судами правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.12.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2020 по делу N А15-4480/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных