Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 июня 2020 г. N Ф08-5041/20 по делу N А53-44141/2019

г. Краснодар

25 июня 2020 г.

Дело N А53-44141/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июня 2020 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Илюшникова С.М., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "ДорСтрой" (ИНН 6102026471, ОГРН 1076102001909) - Рощенко Д.А. (доверенность от 25.05.2020), заинтересованных лиц: Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000334, ОГРН 1026103273415) - Мурадян Н.С. (доверенность от 03.12.2019) и Нор-Аревян А.С. (доверенность от 11.11.2014), Федеральной антимонопольной службы (ИНН 7703516539, ОГРН 1047796269663) - Бомбыря Д.С. (доверенность от 15.10.2019), от Прокуратуры Ростовской области - Рябоконева А.В. (удостоверение), в отсутствие третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "ДорАльянс" (ИНН 0813006016, ОГРН 1140813000140), иных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе телеграммами и путем размещения информации о движении дела на официальном сайте суда в сети Интернет в открытом доступе, рассмотрев кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2020 по делу N А53-44141/2019, установил следующее.

ООО "Дорстрой" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением, в котором просило суд признать незаконным решение Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее - департамент) от 05.12.2019 - извещение об отмене документа "Протокол рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 03.12.2019 N 0358300392919000022-4"; обязать департамент разместить протокол рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе N 0358300392919000022-4 от 03.12.2019 на электронной торговой площадке АО "Единая электронная торговая площадка" http://roseltorg.ru и в Единой информационной системе в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет http://zakupki.gov.ru/ с целью возможности заключить контракты заказчиками по редакции изменения извещения о проведении электронного аукциона от 15.11.2019 2 А53-44141/2019 N ИИЗ; признать незаконными решение и предписание Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 28.11.2019 по делу N 19/44/105/3164.

Решением от 23.01.2020 суд признал недействительными решение и предписание ФАС России от 28.11.2019 по делу N 19/44/105/3164, извещение департамента от 05.12.2019 об отмене протокола рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 03.12.2019 N 0358300392919000022-4. Суд обязал департамент разместить протокол рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 03.12.2019 N 0358300392919000022-4 на электронной торговой площадке АО "Единая электронная торговая площадка" (http://roseltorg.ru) и в единой информационной системе в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://zakupki.gov.ru).

Постановлением апелляционного суда от 18.02.2020 решение суда первой инстанции от 23.01.2020 оставлено без изменения. Апелляционный суд, повторно рассмотрев спор по апелляционной жалобе ФАС России, согласился с выводом суда о том, что объединение в рассматриваемой ситуации в одном аукционе работ по ремонту и содержанию дорог функционально и технологически взаимосвязано, а привлечение в связи с этим подрядных организаций, обладающих достаточными материальными, трудовыми и экономическими ресурсами в целях надлежащего выполнения принимаемых на себя обязательств по государственному контракту, соответствует целям и задачам Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) и не является нарушением положений Закона о защите конкуренции. Суды отказали в удовлетворении ходатайства ФАС России о передаче дела в Арбитражный суд города Москвы, а также учли судебную практику по спорам с аналогичными обстоятельствами (дела N А53-10985/2018, N А53-10986/2018, N А53-10987/2018, N А53-10988/2018, N А53-10922/2018).

В кассационной жалобе ФАС России просит отменить судебные акты и принять новый судебный акт. Заявитель не согласен с выводами судов и указывает на то, что суды не выяснили обстоятельства, имеющие значение для дела. По мнению заявителя, само по себе отсутствие в пункте 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе запрета объединять работы по территориальному признаку не предоставляет заказчику права совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки. Укрупнение лота - объединение в один предмет закупки выполнение работ на 8 объектах, не являющихся составной частью единой автомобильной дороги, расположенных на территории 8 административных районов города Ростова-на-Дону, привело к увеличению начальной максимальной цены контракта, что могло повлечь за собой ограничение количества участников закупки, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства. Размещение государственного заказа укрупненными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов. Заявитель жалобы считает неверным вывод судов об отсутствии оснований для выдачи предписания без проведения внеплановой проверки ФАС России. Антимонопольный орган при выдаче обязательного к исполнению предписания действовал в рамках предоставленных ему полномочий. ФАС России не согласен также с выводом судов о том, что разъяснение департаментом аукционной документации не привело к ограничению доступа участников закупки и определения победителя закупки.

В судебном заседании представитель ФАС России повторил доводы кассационной жалобы. Представитель прокуратуры высказался в поддержку доводов жалобы. Представители ООО "Дорстрой" и департамента высказались против удовлетворения жалобы, дополнительно пояснив суду кассационной инстанции о том, что спорные закупки являются социально-значимыми, условия контракта исполняются надлежащим образом; достигнуты как экономия бюджетных средств в размере более 50 млн рублей, так и улучшение безопасности горожан (намечен спад ДТП из-за некачественного содержания дорог в предыдущие годы). От населения города поступило более 150 отзывов позитивного характера, значительно улучшено качество городской среды. Кроме того, представители департамента сообщили о том, что проведена проверка локальной сметной документации к аукционной документации. Согласно заключению эксперта от 20.04.2020 N 0489900251 все сметы выполнены в соответствии с требованиями действующих нормативных документов и регламентов производства работ. Сметная стоимость работ, определенная на период 2020 - 2022 годы, признана достоверной.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, 15.11.2019 департамент (организатор закупки) разместил на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (https://zakupki.gov.ru) извещение N 0358300392919000022 о проведении совместного электронного аукциона с объектом закупки "Выполнение комплекса работ по уборке, содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети и объектов озеленения и благоустройства, прилегающих к улично-дорожной сети на территории районов города Ростова-на-Дону в 2020-2022 годах" (с учетом изменения). В аукционной документации в качестве заказчиков указаны: заказчик N 1 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Ворошиловского района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 2 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Железнодорожного района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 3 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Кировского района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 4 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Ленинского района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 5 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Октябрьского района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 6 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Первомайского района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 7 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Пролетарского района" города Ростова-на-Дону; заказчик N 8 - муниципальное казённое учреждение "Управление благоустройства Советского района" города Ростова-на-Дону. Дата и время окончания подачи заявок - 02.12.2019, дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок - 04.12.2019, дата проведения аукциона в электронной форме - 05.12.2019. Начальная (максимальная) цена контракта - 6 714 515 149 рублей 44 копейки. Департамент 15.11.2019 и 27.11.2019 разместил разъяснения аукционной документации.

21 ноября 2019 года в ФАС России поступила жалоба ООО "ДорАльянс" на действия заказчиков и департамента при проведении электронного аукциона N 0358300392919000022. В обоснование жалобы заявитель указал на то, что в один объект закупки неправомерно объединено выполнение не связанных между собой работ по содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети, находящихся в разных районах города Ростова-на-Дону, а также не связанных единым технологическим процессом, что ограничивает количество участников закупки; даны разъяснения положений документации об аукционе, изменяющие её суть; в объект закупки неправомерно включены услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; неправомерно не проводилось обязательное общественное обсуждение; в документации об аукционе установлена ненадлежащая инструкция по заполнению заявки на участие в закупке; в документации об аукционе неправомерно установлено условие о заключении государственного контракта сроком на 3 года.

Решением от 28.11.2019 антимонопольный орган признал жалобу ООО "ДорАльянс" обоснованной в части неправомерного объединения в один объект закупки выполнения не связанных между собой работ по содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети, находящихся в разных районах города Ростова-на-Дону, а также предоставления разъяснений положений документации об аукционе, изменяющих её суть; о признании в действиях заказчиков, организатора совместной закупки нарушения пункта 1 части 1 статьи 64 и части 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ; о выдаче заказчикам, аукционной комиссии, организатору совместной закупки и оператору электронной площадки предписания об устранении нарушений Закона N 44-ФЗ.

Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует Закону, ООО "Дорстрой" обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Оценив представленные в дело доказательства и доводы сторон, суды удовлетворили требования, обоснованно руководствуясь следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ установлено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.

В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование (пункт 1 части 1 статьи 33 Закона).

Из правового анализа положений Закона N 44-ФЗ следует, что в зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки (пункт 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017. далее - Обзор судебной практики от 28.06.2017).

При этом действующее законодательство не предусматривает запрет выставлять на торги единым лотом предлагаемые к поставке товары, которые в силу своей специфики могут быть поделены и на отдельные виды.

В пункте 3 Обзора судебной практики от 28.06.2017 разъяснено: при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Суды установили, что представленная в материалы дела аукционная документация для проведения совместного электронного аукциона утверждена каждым заказчиком. Так, в пункте 8 информационной карты указана начальная (максимальная) цена контрактов 6 714 515 149 рублей 44 копейки, в том числе указана начальная (максимальная) цена контракта каждого заказчика, на право заключить который проводится закупка по годам: 2020, 2021 и 2022. В пункте 15 информационной карты указано обеспечение заявки на участие в аукционе в общей сумме и приходящейся на каждого заказчика: 5% от начальной (максимальной) цены контракта. Размер обеспечения исполнения контракта рассчитан также как общий, так и по каждому заказчику. Согласно обоснованию начальной (максимальной) цены контракта аукционная документация содержит указание идентичных наименований закупаемого товара, работ или услуг по каждому заказчику: содержание (обслуживание) объектов улично-дорожной сети и объектов озеленения и благоустройства; ремонт внутриквартальных и дворовых территорий, проездов к дворовым территориям; содержание (окраска) ограждений; организация и обеспечение сбора, погрузки, перевозки, передачи специализированной организации отходов, образованных (полученных) в результате выполнения комплекса работ по уборке, содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети и объектов озеленения и благоустройства, прилегающих к улично-дорожной сети. Аналогично в техническом задании определены виды работ, подлежащие исполнению по каждому контракту с заказчиками: уборка снега, распределение противогололёдных реагентов и песко-соляной смеси, механизированное подметание, уборка остановочных комплексов (подметание, патрульная уборка, очистка урн), очистка и мойка стен остановочных комплексов, выкашивание газонов партерных и обыкновенных, выкашивание территорий с естественным травяным покровом, очистка газонов от опавших листьев при средней засорённости, посадка цветников, деревьев и многолетников и другие работы на территории всех районов г. Ростова-на-Дону.

Суды также установили, что наименование работ по каждому из 8-ми заказчиков идентичны. Таким образом, следует признать верным вывод судов о том, что сформированный департаментом с участием каждого заказчика предмет закупки в данном случае указывает на единство объекта закупки, позволяющего обеспечить единый уровень работ по уборке, содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети и объектов озеленения и благоустройства, прилегающих к улично-дорожной сети на территории каждого района города Ростова-на-Дону в пределах ответственности каждого заказчика. Напротив, проверка материалов дела показала, что в деле отсутствуют и ФАС России в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представило доказательства того, что объекты улично-дорожной сети всех районов города должны быть поделены на участки в целях проведения аукциона на предмет их содержания, либо объекты расположены в значительной удаленности друг от друга. Отсутствуют также доказательства того, что объединение работ (услуг) в один лот ограничило количество участников аукциона, а также того, что условие об объединении работ (услуг) в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника.

Суды отметили, что постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 16.11.2015 N 1070 утверждён регламент содержания объектов улично-дорожной сети, в том числе в холодный и зимний период. Из представленных в материалы данного дела доказательств следует, что департамент как организатор торгов при формировании лота указал фактически один объект - комплекс работ по уборке, содержанию (обслуживанию) улично-дорожной сети на территории города Ростова-на-Дону, которые технологически и функционально связанны между собой и выполняются на одной территории в пределах одного муниципального образования. Установив указанные обстоятельства, суды сделали вывод о том, что объединение в рассматриваемой ситуации в одном аукционе работ по ремонту и содержанию указанных дорог функционально и технологически взаимосвязано, а привлечение в связи с этим подрядных организаций, обладающих достаточными материальными, трудовыми и экономическими ресурсами в целях надлежащего выполнения принимаемых на себя обязательств по государственному контракту, соответствует целям и задачам Закона N 44-ФЗ и не повлекло за собой нарушение антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции также учел довод ООО "Дорстрой" о том, что в предыдущем периоде при организации аналогичной совместной закупки по уборке территории города Ростова-на-Дону на 2019 год с 8 заказчиками (8 районов) по жалобе РОО ОО "СТОПкартель" комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю сфере закупок по решению от 20.12.2018 (дело N 18/44/105/2098) не нашла нарушений при организации аналогичного совместного аукциона. Напротив, как отметили суды, антимонопольный орган согласился с тем, что в рамках закупки выполняется комплекс однородных по своей сути работ по содержанию (обслуживанию) объектов улично-дорожной сети в соответствии с Приказом Минтранса России N 402 от 16.11.202, расположенных в разных районах города Ростова-на-Дону, который взаимосвязан между собой, составляет единую функционирующую систему, а также при формировании закупки руководствовались технологическим процессом, территориальными признаками и спецификой выполнения данного вида работ, в том числе экономической целесообразностью.

В данном деле совместная закупка на 2020 - 2022 годы по этим же 8-ми районам одного муниципального образования - город Ростов-на-Дону по своей сути ничем не отличается от совместной закупки на 2019 год, ранее проверенной на предмет ее законности ФАС России при вынесении решения от 20.12.2018 по делу N 18/44/105/2098.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данные выводы судов, надлежит отклонить. Основной задачей законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является не столько обеспечение максимально широкого круга участников закупок, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. Отсутствие у каких-либо лиц, заинтересованных в заключении контракта, возможности поставить товар, соответствующий потребностям заказчика, не свидетельствует о нарушении заказчиком прав этих лиц, а также об ограничении заказчиком числа участников закупки. Таким образом, поскольку антимонопольный орган не доказал соответствие Закону оспариваемых решения и предписания, а заявитель, напротив, представил доказательства нарушения этими ненормативными правовыми актами своих прав и законных интересов, суды, исследовав и оценив в порядке статей 71 и 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, в соответствии с требованиями части 2 статьи 201 названного Кодекса правомерно удовлетворили заявленные требования.

Ссылка заявителя на иную судебную практику является несостоятельной, поскольку основана на иных фактических обстоятельствах, отличных от данного спора. Проверка материалов дела свидетельствует о том, что выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Кодекса пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2020 по делу N А53-44141/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.М. Илюшников

Судьи

Е.В. Андреева И.М. Денека