Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 июня 2020 г. N Ф08-1828/20 по делу N А53-13829/2019

г. Краснодар

25 июня 2020 г.

Дело N А53-13829/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июня 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Сидоровой И.В. и Соловьева Е.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Немцевой А.С., при участии в судебном заседании от органа, осуществляющего публичные полномочия - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (ИНН 6164229538, ОГРН 1046164044156) - Соловьевой Н.Ю. (доверенность от 18.12.2019), от третьего лица - индивидуального предпринимателя Пирумяна Аршака Шаваршовича - Харченко О.В. (доверенность от 06.03.2019), в отсутствие заявителя - департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.10.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019 по делу N А53-13829/2019, установил следующее.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - управление) о признании незаконным решения, выразившегося в учете изменений в Едином государственном реестре недвижимости земельного участка с кадастровым номером 61:44:0021504:20, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Штахановского, 14 "г", с вида разрешенного использования "для размещения мебельного салона" на "магазины продовольственные и промтоварные, деловое управление", а также о возложении на управление обязанности восстановить в ЕГРН сведения о виде разрешенного использования данного участка "для размещения мебельного салона".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Пирумян А.Ш. (далее - предприниматель).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 31.10.2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019, в удовлетворении заявления отказано. Суды установили, спорный земельный участок предоставлен в аренду в порядке предварительного согласования места размещения объекта. Собственник объекта недвижимости (арендатор участка) изменил его назначение, поэтому вправе самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований выбрать один из основных видов разрешенного использования земельного участка, предусмотренных градостроительным регламентом. Государственный регистратор правомерно учел в ЕГРН заявленные предпринимателем изменения об объекте кадастрового учета.

В кассационной жалобе департамент просит отменить решение и постановление, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что предпринимателю спорный участок предоставлен в аренду для размещения мебельного салона. На земельном участке расположено двухэтажное нежилое здание, на первом этаже которого находится продовольственный магазин, на втором - офисные помещения. Мероприятия по изменению вида разрешенного использования земельного участка не проводились, соответствующее решение собственником участка не принималось. В то же время в ЕГРН по заявлению предпринимателя (арендатора) внесены сведения о виде разрешенного использования участка - "магазины продовольственные и промтоварные, деловое управление". Суды не учли, что у предпринимателя отсутствовали соответствующие полномочия, арендатор обязан использовать участок исключительно в целях, в которых он предоставлен, то есть для эксплуатации мебельного магазина. Кроме того, согласно Правилам землепользования и застройки спорный земельный участок расположен в зоне застройки многоэтажными многоквартирными домами (Ж-3), градостроительным регламентом которой вид "деловое управление" отнесен к условно разрешенным видам использования. Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) установлен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, согласно которому такое разрешение предоставляется по результатам проведения публичных слушаний.

В отзывах предприниматель и управление указали на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Судебное заседание арбитражного суда округа проведено с использованием систем видеоконферец-связи при содействии Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда (статья 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

В заседании представители управления и предпринимателя поддержали доводы отзывов.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей управления и предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0021504:20 на основании постановления администрации г. Ростова-на-Дону от 11.06.2009 N 439 (в порядке реализации процедуры предварительного согласования места размещения объекта) предоставлен в аренду для строительства выставочного салона мебели (т. 1, л. д. 10 - 14).

Департамент (арендодатель) и ООО "Офис Сервис" 13.11.2009 заключили договор N 31660 аренды названного земельного участка для строительства выставочного салона мебели (т. 1, л. д. 19 - 24).

На указанном земельном участке возведен выставочный салон мебели (т. 1, л. д. 28, 29).

На основании статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) 18.05.2015 на срок до 15.04.2064 заключен договор N 35932 аренды названного участка в целях эксплуатации мебельного салона (т. 1, л. д. 42 - 47).

Суды установили, что на земельном участке находится двухэтажное здание, на первом этаже которого расположен магазин, на втором этаже - офисные помещения. Собственником данного объекта недвижимости является предприниматель, с которым заключено дополнительное соглашение к договору аренды от 18.05.2015 (т. 1, л. д. 48 - 51).

Департамент отказал предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка (т. 1, л. д. 52).

На основании заявления предпринимателя управление приняло решение об учете изменений объекта недвижимости в части изменения вида разрешенного использования земельного участка: "с размещения мебельного салона" на "магазины продовольственные и промтоварные, деловое управление" (т. 1, л. д. 53 - 57).

Департамент, полагая, что решение управления не соответствует закону, обратился с заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса).

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу положений статей 30, 32, 37 Градостроительного кодекса вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставляемом ему земельном участке. При этом разрешенное использование определяется не собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Пунктом 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса также предусмотрено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), действующего с 01.01.2017, государственный кадастровый учет осуществляются на основании заявления и документов, поступивших в орган регистрации прав в установленном данным Законом порядке.

Круг лиц, которые вправе обращаться в орган регистрации прав с заявлениями об осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации права, определен в статье 15 Закона N 218-ФЗ, в частности, собственник земельного участка либо лица, которому земельный участок предоставлен на ином праве; орган государственной власти или органа местного самоуправления.

Согласно статьям 606, 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) арендатор обязан использовать имущество в соответствии с условиями договора и назначением имущества; изменение договора, по общему правилу, допускается по соглашению сторон.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя по договору аренды изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2020 по делу N 305-ЭС19-18488 сформулирована правовая позиция, согласно которой в связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение вида его использования (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Само по себе утверждение правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов, внесение сведений в ЕГРН о видах разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в границах которой расположен участок, не свидетельствует об обязанности арендодателя внести изменения в договор аренды в части видов использования участка. Изменение договора аренды возможно при наличии оснований, предусмотренных статьями 450 и 451 Гражданского кодекса.

Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права. Договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях. У арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды. В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13).

В пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, сформулирована правовая позиция, в силу которой самостоятельное изменение арендатором вида разрешенного использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования.

Поскольку изменение вида разрешенного использования земельного участка, являющегося предметом действующего договора аренды, влечет изменение условий договора в части характеристик земельного участка и целей его использования, положения земельного и градостроительного законодательства в части вида разрешенного использования земельного участка должны применяться в совокупности с нормами Гражданского кодекса, которые не предусматривают безусловное право арендатора на изменение договора в одностороннем порядке, без учета воли арендодателя и собственника земельного участка.

Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" признается действительным вне зависимости от соответствия утвержденному классификатору разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора (пункт 11 статьи 34). На уполномоченные органы возложены обязанности по приведению до 01.01.2020 установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие предусмотренным классификатором видам разрешенного использования (пункт 12 статьи 34), а также по принятию решения об установлении соответствия указанного в заявлении правообладателя земельного участка его разрешенного использования виду разрешенного использования, установленному классификатором. Такое решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости (пункт 13 статьи 34).

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 (далее - классификатор). Соответствующий назначению объекта недвижимости на участке вид разрешенного использования земельного участка определен в пунктах 4.4 (магазины) и 4.1 (деловое управление) классификатора. Суды установили, что на момент принятия оспариваемого решения спорный земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденными решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 N 87 (в редакции решения от 14.08.2018), находился в границах зоны жилой застройки второго типа (Ж-2). К числу основных видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков для данной зоны относились, в том числе: магазины продовольственные и промтоварные, деловое управление (т. 1, л. д. 105 - 109).

Закон N 218-ФЗ определяет государственный кадастровый учет земельного участка как внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о нем, подтверждающих существование такого участка с определенными характеристиками (пункт 7 статьи 1). Обладатели подлежащих государственной регистрации прав на земельные участки отнесены к участникам отношений, возникающих при осуществлении государственного кадастрового учета (статья 4). Сведения о видах разрешенного использования земельного участка в составе дополнительных сведений о нем, которые изменяются на основании решений (актов) уполномоченных органов, вносятся в кадастр недвижимости (пункт 3, подпункт 4 пункта 5 статьи 8). Перечень всех видов разрешенного использования земельных участков, установленных градостроительным регламентом, вносятся в реестр границ (подпункт 9 пункта 1 статьи 10). Дополнительные сведения о земельном участке вносятся в Единый государственный реестр недвижимости либо в порядке межведомственного информационного взаимодействия, либо в уведомительном порядке (пункты 2, 3 статьи 13). Одним из оснований для осуществления государственного кадастрового учета является наступление обстоятельств, указанных в федеральном законе (подпункт 9 пункта 2 статьи 14). Законодатель не включил в перечень случаев осуществления государственного кадастрового учета без одновременной государственной регистрации прав изменение дополнительных сведений о земельном участке (пункт 5 статьи 14), но предусмотрел возможность установления федеральным законом иного лица, по заявлению которого осуществляется такой кадастровый учет (подпункт 6 пункта 2 статьи 15). Органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав сведения о принятом решении об изменении разрешенного использования земельного участка для их внесения в Единый государственный реестр недвижимости (подпункт 2 пункта 1 статьи 32). Если эти сведения не внесены в Единый государственный реестр недвижимости в установленный срок, заинтересованное лицо вправе подать заявление об их внесении (пункт 1 статьи 33), а орган регистрации прав должен самостоятельно запросить их в органах местного самоуправления (пункт 2 статьи 33). Отказ во внесении в Единый государственный реестр недвижимости названных сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица возможен только в случае поступления уведомления об отсутствии необходимых документов (сведений) (пункт 4 статьи 33).

В данном случае уполномоченный орган не принимал решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка либо об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка виду использования, установленному классификатором, и не направлял его в порядке межведомственного информационного взаимодействия в управление. Изменение в Едином государственном реестре недвижимости сведений о разрешенном использовании земельного участка управление произвело без запроса соответствующего решения у органа местного самоуправления по заявлению арендатора, что свидетельствует о нарушении установленного действующим законодательством порядка изменения в Едином государственном реестре недвижимости сведений о разрешенном использовании земельного участка.

В то же время названное нарушение не может свидетельствовать о наличии совокупности условий, необходимых для удовлетворения требований заявителя, предусмотренных частью 2 статьи 201 Кодекса.

В данном случае земельный участок предоставлен в аренду в 2015 году (до 15.04.2064) для эксплуатации возведенного на нем объекта недвижимости. Назначение возведенного на участке объекта (выставочный салон мебели; т. 1, л. д. 28, 29) предполагало сочетание торговых (демонстрация товаров) и офисных помещений (размещение персонала), что следует из содержания пунктов 13 - 16, 20 Правил продажи товаров по образцам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.1997 N 918. Соответствующий назначению объекта недвижимости на участке вид разрешенного использования земельного участка определен в пунктах 4.4 (магазины) и 4.1 (деловое управление) классификатора. С заявлением о внесении изменений в ЕГРН относительно вида разрешенного использования земельного участка обратился собственник объекта недвижимости, который в силу статьи 39.20 Земельного кодекса, обладает исключительным правом на его приобретение в собственность или в аренду. Цель обращения заявителя привести вид разрешенного использования земельного участка в соответствии с фактическим видом использования расположенного на нем объекта недвижимости. В заявлением тождественного содержания предприниматель обращался в департамент (т. 1, л. д. 52). Согласно выписке из решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 N 87 "О принятии Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону" на момент принятия управлением оспариваемого решения земельный участок с кадастровым номером 61:44:0021504:20 находился в границах зоны жилой застройки второго типа (Ж-2), при этом виды "деловое управление" и "магазины продовольственные и промтоварные" относились к основным видам разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков (т. 1, л. д. 87 - 91). Действия арендатора не направлены на приобретение прав на земельный участок в обход предусмотренных законом процедур. Измененный вид разрешенного использования земельного участка соответствует назначению принадлежащего предпринимателю здания, а также утвержденному классификатору видов разрешенного использования. Соблюдение лицами, участвующими в деле, установленных действующим законодательством процедур приведения разрешенного использования земельного участка в соответствие с видами разрешенного использования, установленными классификатором, и кадастрового учета измененных дополнительных сведений об участке должно было привести к существующему в настоящий момент положению. Оспариваемое департаментом решение управления не привело к нарушению прав и законных интересов как самого департамента, так и представляемого им публично-правового образования.

При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного основания для отмены решения от 31.10.2019 и апелляционного постановления от 30.12.2019 по доводам кассационной жалобы отсутствуют. Правильность выводов судебных инстанций по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Переоценка исследованных судами доказательств и установленных по делу обстоятельств не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Кодекса).

Нарушения норм процессуального права, влекущие безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), отсутствуют.

Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.10.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019 по делу N А53-13829/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

И.В. Сидорова Е.Г. Соловьев