Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 июня 2020 г. N Ф08-4096/20 по делу N А53-34466/2019

г. Краснодар

26 июня 2020 г.

Дело N А53-34466/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 июня 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Центр подготовки государственных и муниципальных служащих" (ИНН 6165202828, ОГРН 1166196094294) - Папушина С.Н. (доверенность от 17.09.2019), в отсутствие заинтересованного лица - Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области (ИНН 6164290476, ОГРН 1096164002967), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", и заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, рассмотрев кассационную жалобу Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2020 по делу N А53-34466/2019, установил следующее.

ООО "Центр подготовки государственных и муниципальных служащих" (далее -общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Региональной службе по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области (далее - служба) о признании недействительным предписания от 22.07.2019 N 78-19л об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий в части обязания общества в срок до 22.09.2019 устранить нарушения подпункта "г" пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966 (далее - Положение N 966), в отношении программ за 2018 и 2019 годы, за исключением программ за 2019 год "Теория и методика преподавания предмета "Изобразительное искусство" в общеобразовательной школе: деятельность учителя изобразительного искусства", "Теория и методика преподавания предмета "Технология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя технологии", "Теория и методика преподавания предмета "Физика" в общеобразовательной школе: деятельность учителя физики, "Теория и методика преподавания предмета "Биология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя биологии", а также незаконным акт проверки от 22.07.2019 N 78-19л (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 09.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 03.03.2020, суд признал недействительным предписание от 22.07.2019 N 78-19л об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий в части обязания общества в срок до 22.09.2019 устранить нарушения подпункта "г" пункта 6 Положения N 966, в отношении программ за 2018 и 2019 года, за исключением программ за 2019 год "Теория и методика преподавания предмета "Изобразительное искусство" в общеобразовательной школе: деятельность учителя изобразительного искусства", "Теория и методика преподавания предмета "Технология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя технологии", "Теория и методика преподавания предмета "Физика" в общеобразовательной школе: деятельность учителя физики, "Теория и методика преподавания предмета "Биология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя биологии". В части требования о признании незаконным акта проверки от 22.07.2019 N 78-19л суд прекратил производство по делу. Со службы в пользу общества взысканы 3 тыс. рублей судебных расходов по уплате госпошлины. Обществу возвращены из федерального бюджета 3 тыс. рублей госпошлины, уплаченной по платежному поручению от 20.09.2019 N 001686.

Судебные акты мотивированы тем, что в предписании от 22.07.2019 N 78-19л не конкретизированы программы, которые по мнению службы, не соответствуют нормам действующего законодательства. В связи с чем у службы отсутствовали основания требовать устранения нарушения подпункта "г" пункта 6 Положения N 966 в отношении остальных реализуемых обществом программ.

Служба обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 09.12.2019 и постановление апелляционной инстанции от 03.03.2020, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что выявленное нарушение в акте проверки и в обжалуемом предписании сформулировано абсолютно идентично и в полной мере отражает результаты проверки. При этом акт и приложенные к нему документы послужили основанием не только для выдачи обществу обжалуемого предписания, но и для привлечения Арбитражным судом Ростовской области данной организации к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за грубое нарушение лицензионных требований и условий. Перечень реализуемых и/или планируемых к реализации дополнительных профессиональных программ переподготовки в соответствии с действующим законодательством определяется организацией самостоятельно и может быть в любой момент ею изменен. Предписание об устранении нарушения от 22.07.2019 N 78-19л выдано в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации с учетом специфики образовательной деятельности и было направлено на профилактику (предупреждение) нарушений требований законодательства в текущей и в дальнейшей деятельности общества, а не только на формальное исправление перечисленных в акте уже реализованных образовательных программ, которые в дальнейшем возможно больше никогда данной организацией не будут реализовываться. Перечисление в предписании конкретного перечня программ может указывать на ограничение права организации на реализацию исключительно перечисленных в предписании программ, соответствие требованиям законодательства которых будет проверено службой при осуществлении контроля за исполнением предписания. Ни при проведении проверки, ни при подаче исковых заявлений в суд общество не представило ни одной программы профессиональной переподготовки, соответствующей статье 12 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) в части требований к обеспечению содержанием программ получения слушателями новой квалификации. При вынесении судебных актов суды не сопоставили заявленные обществом требования в заявлениях от 17.09.2019 и 22.10.2019. При этом общество в заявлении от 17.09.2019 напрямую подтверждает системность выявленного нарушения. Суды не указали, каким нормам закона или иным нормативным правовым актам не соответствует обжалуемое предписание или в какой части обжалуемом предписание нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В отзыве на кассационную жалобу общество считает обжалуеме судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Представитель общества в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, выслушав представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 05.06.2019 N 1198 служба провела плановую выездную проверку общества по вопросу контроля за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, в ходе которой выявила следующие нарушения:

- в обществе отсутствуют образовательные программы дополнительного профессионального образования - программы профессиональной переподготовки, содержание которых соответствуют установленным требованиям, в том числе обеспечивает получение квалификации;

- содержание представленных в ходе проверки разработанных и утвержденных обществом образовательных программ дополнительного профессионального образования (программ профессиональной переподготовки): "Теория и методика преподавания предмета "Изобразительное искусство" в общеобразовательной школе: деятельность учителя изобразительного искусства", "Теория и методика преподавания предмета "Технология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя технологии", "Теория и методика преподавания предмета "Физика" в общеобразовательной школе: деятельность учителя физики", "Теория и методика преподавания предмета "Биология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя биологии" и др., не направлено на достижение целей программ, планируемых результатов их освоения, в том числе на получение компетенций, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности, приобретение новых квалификаций;

- учебные планы вышеуказанных дополнительных профессиональных программ профессиональной переподготовки при очно-заочной форме обучения (без использования электронного обучения) не содержат аудиторных часов по всем предусмотренным программами дисциплинам. Предусмотренные программами материально-технические условия реализации программ не обеспечивают возможность для освоения предусмотренных программами профессиональных компетенций. Рабочие программы отдельных дисциплин не предусматривают какого-либо объема обязательных занятий педагогического работника с обучающимися, что противоречит требованиям части 2 статьи 17 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ), к очно-заочной форме обучения;

- представленные в ходе проверки разработанные и утвержденные обществом образовательные программы дополнительного профессионального образования (программы профессиональной переподготовки) не соответствуют требованиям статей 12, 17, 76 Закона N 273-ФЗ, пункта 7 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, утвержденного приказом Минобрнауки России от 01.07.2013 N 499 (далее - Порядок N 499).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 22.07.2019 N 78-19л.

По результатам проверки обществу выдано предписание, которым предписано в срок до 22.09.2019 устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности. При этом, в качестве подлежащего устранению нарушения указано следующее: "В обществе отсутствуют образовательные программы дополнительного профессионального образования - программы профессиональной переподготовки, содержание которых соответствуют установленным требованиям, в том числе обеспечивает получение квалификации, что является нарушением подпункта "г" пункта 6 Положения N 966.

Считая незаконным акт проверки от 22.07.2019 N 78-19л и предписание в части требования устранить нарушения подпункта "г" пункта 6 Положения N 966, в отношении программ за 2018 и 2019 годы, за исключением программ за 2019 год "Теория и методика преподавания предмета "Изобразительное искусство" в общеобразовательной школе: деятельность учителя изобразительного искусства", "Теория и методика преподавания предмета "Технология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя технологии", "Теория и методика преподавания предмета "Физика" в общеобразовательной школе: деятельность учителя физики, "Теория и методика преподавания предмета "Биология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя биологии", общество оспорило их в судебном порядке.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела документы, доводы и возражения лиц, участвующих в деле, руководствуясь статьями 2, 3, 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", статьями 12, 60, 76 Закона об образовании, Положением N 966, судебные инстанции признали незаконным предписание службы от 22.07.2019 N 78-19л об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий в части обязания общества в срок до 22.09.2019 устранить нарушения подпункта "г" пункта 6 Положения N 966, в отношении программ за 2018 и 2019 года, за исключением программ за 2019 год: "Теория и методика преподавания предмета "Изобразительное искусство" в общеобразовательной школе: деятельность учителя изобразительного искусства", "Теория и методика преподавания предмета "Технология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя технологии", "Теория и методика преподавания предмета "Физика" в общеобразовательной школе: деятельность учителя физики, "Теория и методика преподавания предмета "Биология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя биологии".

Удовлетворяя заявленные обществом требования, судебные инстанции указали, что согласно статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, согласно лицензии серии 61Л01 N 0004141 (регистрационный N 6490 от 01.08.2016) общество реализует дополнительные профессиональные программы дополнительного профессионального образования.

Из анализа дополнительно представленных обществом суду программ профессиональной переподготовки, утвержденных 15 января 2019 года по квалификации учитель физики, учитель биологии, учитель изобразительного искусства, учитель технологии), суды признали обоснованными выводы службы о том, что содержание исследуемых образовательных программ не позволяет достичь обучающимися необходимых для присвоения новой квалификации знаний и умений, что обществом не оспаривается.

При этом суды учли, что нарушения выявлены по четырем программам за 2019 год:

- "Теория и методика преподавания предмета "Изобразительное искусство" в общеобразовательной школе: деятельность учителя изобразительного искусства",

- "Теория и методика преподавания предмета "Технология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя технологии",

- "Теория и методика преподавания предмета "Физика" в общеобразовательной школе: деятельность учителя физики,

- "Теория и методика преподавания предмета "Биология" в общеобразовательной школе: деятельность учителя биологии".

Доказательства наличия нарушений в части иных программ общества за проверяемые 2018 и 2019 годы служба в материалы дела не представила. При этом в оспариваемом предписании от 22.07.2019 N 78-19л не конкретизированы программы, которые по мнению службы, не соответствуют нормам действующего законодательства. Основания полагать, что приведенные в акте четыре программы составляют весь перечень реализуемых обществом программ, также отсутствуют. Служба на данное обстоятельство не ссылается.

С учетом установленных по делу обстоятельств является правомерным вывод судебных инстанций о том, что у службы отсутствовали основания указывать в предписании, что в обществе отсутствуют (вообще) программы дополнительного профессионального образования - профессиональной подготовки, содержание которых соответствует установленным требованиям, в том числе обеспечивает получение квалификации. Соответственно, также отсутствовали у службы и основания требовать устранения нарушения подпункта "г" пункта 6 Положения N 966 в отношении остальных реализуемых обществом программ.

Проверяя доводы службы о том, что оспариваемое предписание выдано в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации с учетом специфики образовательной деятельности и было направлено на профилактику (предупреждение) нарушений требований законодательства в текущей и в дальнейшей деятельности общества, а не только на формальное исправление перечисленных в акте уже реализованных образовательных программ, которые в дальнейшем возможно больше никогда данной организацией не будут реализовываться, тогда как перечисление в предписании конкретного перечня программ может указывать на ограничение права организации на реализацию исключительно перечисленных в предписании программ, соответствие требованиям законодательства которых будет проверено службой при осуществлении контроля за исполнением предписания, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу, что независимо от специфики осуществляемой деятельности у службы отсутствовали основания для выдачи предписания с требованиями устранить нарушения в той части, в которой соответствующие нарушения не выявлены, а именно: в части тех программ, которые проверкой не установлены и в акте проверки не указаны. При этом, как правильно указали судебные инстанции, предписание содержит конкретные сроки исполнения, что исключает возможность его применения в профилактических целях - в целях недопущения возможного нарушения при последующей реализации и иных образовательных программ (не указанных в акте проверки).

Проверяя доводы службы о том, что выявленное нарушение в акте проверки и в обжалуемом предписании сформулировано абсолютно идентично и в полной мере отражает результаты проверки, судебные инстанции правомерно указали, что исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность. Предписание как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Отклоняя доводы службы о том, что в связи с выявленными нарушениями общество привлечено к административной ответственности и что ни при проведении проверки, ни при подаче исковых заявлений в суд оно не представило ни одной программы профессиональной переподготовки, соответствующей статье 12 Закона об образовании в части требований к обеспечению содержанием программ получения слушателями новой квалификации, судебные инстанции указали, что общество не опровергает наличие нарушений в части четырех программ, указанных в акте проверки. Однако спорит с предписанием в части требования устранить нарушения в отношении иных программ, кроме указанных в акте и предписании.

Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о том, что предписание службы в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству, является неисполнимым и нарушает права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности.

Судебные инстанции с учетом взаимосвязанных положений статей 29, 150, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сделали правильный вывод о том, что производство по делу в части требований общества о признании незаконными акта проверки от 22.07.2019 N 78-19л, подлежит прекращению, поскольку акт проверки не является ненормативными правовыми актами, а, следовательно, не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Довод службы о том, что судебные инстанции не оценили все представленные в материалы дела доказательства, не приняты судом кассационной инстанции, как противоречащие материалам дела. Кроме того, то обстоятельство, что в судебном акте не названы какие-либо из имеющихся в деле доказательств либо доводы, не свидетельствует о том, что данные доказательства и доводы судом не оценены (определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.02.2016 N 308-КГ15-18261).

Доводы кассационной жалобы выводы судов не опровергают, направлены на переоценку доказательств о фактических обстоятельствах, установленных судами, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права при рассмотрении дела применены судами правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2020 по делу N А53-34466/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо