Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июля 2020 г. N Ф08-1132/20 по делу N А32-13940/2019

г. Краснодар

09 июля 2020 г.

Дело N А32-13940/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 июля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Мазуровой Н.С. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "КР-Логистика" (ИНН 2373006873, ОГРН 1142373001759) - Хребтова З.В. (доверенность от 10.01.2019), от органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации Кореновского городского поселения Кореновского района (ИНН 2335063790, ОГРН 1052319707274) - Шутылева М.О. (глава городского поселения) и Крыгиной Н.А. (доверенность от 09.01.2020), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации муниципального образования Кореновский район (ИНН 2335008580, ОГРН 1022304012169) - Голобородько С.А. (глава муниципального образования) и Пивовар И.Н. (доверенность от 18.12.2019), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "КР-Логистика" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019 по делу N А32-13940/2019, установил следующее.

ООО "КР-Логистика" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации Кореновского городского поселения Кореновского района (далее - администрация), в котором просило признать недействительным постановление от 27.12.2018 N 1701 "Об изъятии земельного участка с кадастровым номером 23:12:0601046:9, расположенного на территории Кореновского городского поселения Кореновского района" (далее - постановление от 27.12.2018 N 1701).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования Кореновский район (далее - администрация района).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 05.08.2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды пришли к выводу о наличии у администрации предусмотренных законом условий для принятия постановления от 27.12.2018 N 1701, оформляющего решение об изъятии земельного участка общества.

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов, содержащихся в судебных актах, фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 05.08.2019 и постановление от 16.12.2019, принять по делу новый судебный акт. Доводы жалобы сводятся к следующему:

- суды не учли, что общество не привлекалось к административной ответственности за неиспользование земельного участка, обязательные для исполнения предписания в адрес собственника участка не выносились;

- суды неправильно применили положения статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), включив в трехлетний период время, необходимое для освоения участка;

- суды не учли, что у заявителя отсутствовала возможность для выполнения условий мирового соглашения в связи с принятием судом обеспечительных мер в отношении спорного земельного участка.

В отзыве администрация указала на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов. Заявитель с 04.12.2014 не использует по целевому назначению спорный земельный участок. Установленный законом трехлетний срок не прерывается при заключении мирового соглашения. Условия названного соглашения обществом не исполнены. Основания для принятия решения об изъятии земельного участка подтверждены представленными в дело доказательствами.

Администрация района представила возражения на жалобу, ссылаясь на длительное неиспользование обществом участка по целевому назначению, нахождение в непосредственной близости от границ участка детских образовательных учреждений, просит оставить судебные акты без изменения.

В заседании 30.06.2020 представитель общества поддержал доводы жалобы.

Представители администрации и администрации района полагали, что доводы заявителя противоречат фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства. Пояснили, что общество с 2014 года не приступило к строительству на участке, разрешительная документация отсутствует, условия мирового соглашения заявитель не исполнил, участок содержится в ненадлежащем санитарном состоянии. Подробно доводы администрации и администрации района приведены в письменных возражениях на кассационную жалобу и поступивших в суд пояснениях.

Суд округа объявлял перерыв в судебном заседании 30 июня 2020 года до 17 часов 05 минут 07 июля 2020 года.

В суд поступило ходатайство администрации об отложении судебного разбирательства для вызова специалиста отдела надзорной деятельности и профилактической работы УНД и ПР Главного управления МЧС России по Краснодарскому краю. Изучив доводы ходатайства, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд округа не усмотрел оснований для его удовлетворения. В силу части 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) при рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательством. Правом осуществлять собирание доказательств суд кассационной инстанции не обладает.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и возражений на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, общество (покупатель) и ООО "Регион-Л" (продавец) 05.11.2014 заключили договор купли-продажи земельного участка площадью 205 132 кв. м (кадастровый номер 23:12:0601046:9), расположенного по адресу: Краснодарский край, Кореновский район, город Кореновск, перекресток улиц Гвардейской и Гагарина. Разрешенное использование - размещение логистического парка (т. 2, л. д. 50 - 53).

11 декабря 2017 общество и администрация заключили мировое соглашение, утвержденное определением Кореновского районного суда Краснодарского края от 11.12.2017, по условиям которого общество приняло на себя обязательства построить на земельном участке с кадастровым номером 23:12:0601046:9 логистический парк (т. 2, л. д. 2 - 9).

В связи с неисполнением заявителем условий мирового соглашения администрации выдан исполнительный лист серии ФС N 025205435 (т. 1, л. д. 42 - 46).

01 июня 2018 администрация направила исполнительный лист в отдел судебных приставов по городу Кореновску и Выселковскому району Управления федеральной службы судебных приставов по Краснодарскому краю (т. 1, л. д. 47 - 49).

8 июня 2018 судебным приставом-исполнителем возбуждено исполнительное производство и вынесено постановление о запрете регистрационных действий по исключению из ЕГРН, а также регистрации ограничений и обременений в отношении спорного участка (т. 1, л. д. 48 - 51).

27 декабря 2018 администрация приняла постановление от 27.12.2018 N 1701 об изъятии земельного участка с кадастровым номером 23:12:0601046:9, расположенного на территории Кореновского городского поселения Кореновского района. Принятое решение мотивировано неиспользованием участка в соответствии с видом разрешенного использования и неисполнением вступившего в законную силу судебного акта от 11.12.2017 по делу N 2-1299/2017.

Общество, полагая, что у администрации отсутствовали основания для принятия решения об изъятии земельного участка с кадастровым номером 23:12:0601046:9, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Как видно из материалов дела, оспариваемое постановление от 27.12.2018 N 1701 предписывает изъять у общества земельный участок с кадастровым номером 23:12:0601046:9, принадлежащий заявителю на праве собственности с 04.12.2014, в связи с его неиспользованием в течение трех и более лет и неисполнением условий мирового соглашения, утвержденного определением Кореновского районного суда от 11.12.2017 по делу N 2-1299/2017 (пункт 1). В пунктах 2 - 7 данного постановления определяется последовательность действий структурных подразделений администрации по его исполнению, а также порядок вступления в силу. Постановление принято со ссылкой на положения статей 284, 286, 449.1 Гражданского кодекса и статей 39.2, 44, 54.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс; т. 1, л. д. 52).

В силу части 4 статьи 200 Кодекса при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В силу части 3 статьи 201 Кодекса в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, в рамках настоящего дела суд должен установить: соответствие оспариваемого постановления закону или иному нормативному правовому акту; наличие полномочий у органа, который принял оспариваемый акт (решение); факт нарушения оспариваемым актом (решением) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 42 Земельного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии со статьей 44 Земельного кодекса право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, по иным основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством.

Согласно статье 284 Гражданского кодекса земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Статья 286 Гражданского кодекса устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284, 285 Гражданского кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Судебные инстанции, отказывая в удовлетворении требований общества, заключили, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя. Основания, необходимые для изъятия предназначенного для строительства участка, у администрации имелись.

В то же время суды не учли следующее.

Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал (постановления от 21.04.2003 N 6-П, от 24.02.2004 N 3-П, от 12.07.2007 N 10-П, от 29.06.2012 N 16-П, от 16.04.2015 N 8-П, от 03.07.2018 N 28-П), что ограничения прав и свобод допустимы, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, строго обусловлены публичными интересами, перечисленными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Возможность принудительного изъятия имущества должна уравновешиваться неукоснительным соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации гарантий неприкосновенности права собственности, что, с учетом изложенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, предполагает конституционную обязанность законодателя установить надлежащие юридические процедуры принятия и исполнения решений об изъятии имущества у собственника.

В силу статьи 286 Гражданского кодекса изъятие земельного участка, находящегося в частной собственности, является исключительной мерой, поэтому собственник такого участка должен быть заблаговременно предупрежден о допущенных нарушениях.

Основания и порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Статья 71 Земельного кодекса устанавливает понятие государственного земельного надзора и порядок его осуществления. При этом правом выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений обладают должностные лица органов государственного земельного надзора (подпункт 5 пункта 5 данной статьи).

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях.

Согласно пункту 7 статьи 71 Земельного кодекса по результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 9 статьи 71 Земельного кодекса в случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, предусмотренном пунктом 7 указанной статьи, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее, чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

Таким образом, мероприятия, осуществляемые в рамках государственного земельного надзора, служат началом процедуры прекращения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, либо процедуры изъятия находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием.

В данном случае отсутствуют обязательные к исполнению предписания, вынесенные в адрес общества в ходе проведения государственного земельного надзора.

Так, в материалы дела представлен составленный в рамках муниципального земельного контроля акт от 13.02.2018 N 3, в котором зафиксировано отсутствие на участке деятельности, связанной со строительством логистического центра, что свидетельствует о наличии признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1, л. д. 137 - 148).

Согласно пункту 5 статьи 72 Земельного кодекса случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

Пункт 6 статьи 72 данного Кодекса определяет, что в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки, указанного в пункте 5 рассматриваемой статьи, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, определен постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1515.

Определением государственного инспектора Краснодарского края по использованию и охране земель 21.02.2018 вынесено определение о возвращении в администрацию Кореновского городского поселения Кореновского района материалов проверки соблюдения требований земельного законодательства ООО "КР-Логистика" для устранения допущенных недостатков. В определении также указано, что к материалам не приобщены доказательства, свидетельствующие о том, что именно общество без уважительных причин более трех лет не предпринимало действий, направленных на использование участка в соответствии с разрешенным использованием (т. 1, л. д. 122 - 124).

Иные документы, подтверждающие вынесение в адрес общества обязательных к исполнению предписаний в рамках государственного земельного надзора, в материалы дела не представлены.

Судебные инстанции не приняли во внимание положения статей 71 и 72 Земельного кодекса и не учли, что именно мероприятия по государственному земельному надзору являются началом процедуры изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, в случае если они не используются для строительства в течение трех лет.

Администрация, ссылаясь на предписания (предостережения, уведомления), вынесенные в рамках государственного земельного контроля, не учитывает, что в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющие муниципальный земельный контроль, не имеют права привлекать виновных лиц к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а равно выносить обязательные для исполнения предписания (статья 23.21 данного Кодекса, подпункт 5 пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса, пункты 12, 13 и 14 Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1515).

Правовая позиция относительно компетенции органов муниципального земельного контроля приведена в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 08.06.2018 N 50-КГ18-3.

Указывая, что общество не использует земельный участок в целях строительства с 2014 года, администрация не учитывает, что решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.02.2017 по делу N А32-35182/2016 признано недействительным постановление администрации от 04.07.2016 N 1218 об изъятии спорного участка.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 08.12.2016 по делу N А32-26418/2016 отказано в удовлетворении иска администрации к обществу об изъятии данного участка.

Сведения о привлечении в период с 2014 по 2018 годы общества к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в материалах дела отсутствуют.

Поскольку предусмотренное статьей 284 Гражданского кодекса изъятие находящегося в частной собственности земельного участка (как мера ответственности) применяется лишь в случаях длительного неиспользование земельного участка для строительства, факт привлечения субъекта к административной ответственности за нарушение правил благоустройства соответствующего муниципального образования о наличии оснований для такого изъятия не свидетельствует.

Мировое соглашение от 11.12.2017 утверждено Кореновским районным судом Краснодарского края по спору о признании недействительным договора купли-продажи и и предусматривает поэтапное строительство на участке логистического парка в течение трех календарных лет с даты вступления в законную силу определения о его утверждении (т. 2, л. д. 2 - 11). На момент принятия оспариваемого постановления администрации предусмотренный соглашением срок возведения объектов на участке не истек.

Из представленного в дело текста мирового соглашения не следует, что за его ненадлежащее исполнение стороны предусмотрели ответственность общества в виде изъятия земельного участка. Наличие утвержденного судом мирового соглашения не исключает соблюдение условий для изъятия участка, установленных действующим и земельным законодательством. По общему правилу нарушение условий мирового соглашения, заключенного в целях добровольного урегулирования сторонами гражданско-правового спора, влечет имущественную ответственность в виде взыскания убытков.

С учетом изложенного постановление от 27.12.2018 N 1701 принято в отсутствие оснований для изъятия земельного участка, предусмотренных статьями 284 и 286 Гражданского кодекса. Данный ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы общества (собственника земельного участка) в сфере предпринимательской деятельности.

Суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса, если установленные судами фактические обстоятельства соответствуют имеющимся в деле доказательствам и позволяют правильно применить нормы права, подлежащие применению.

Основанием для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Поскольку фактические обстоятельства по делу судебные инстанции установили правильно, суд округа полагает возможным отменить решение и постановление, как принятые при неправильном применении норм материального права и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт о признании недействительным постановления от 27.12.2018 N 1701, как нарушающего положения статей 284, 286 Гражданского кодекса, статей 44, 71 и 72 Земельного кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019 по делу N А32-13940/2019 отменить.

Признать недействительным постановление администрации Кореновского городского поселения Кореновского района от 27.12.2018 N 1701 "Об изъятии земельного участка с кадастровым номером 23:12:0601046:9, расположенного на территории Кореновского городского поселения Кореновского района".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

Н.С. Мазурова Е.Г. Соловьев