Решение Алтайского краевого суда от 22 сентября 2023 г. N 3а-717/2023 (ключевые темы: образовательные организации - денежная компенсация - общеобразовательная организация - питание - органы государственной власти)

Решение Алтайского краевого суда от 22 сентября 2023 г. N 3а-717/2023

ГАРАНТ:

Согласно Определению Алтайского краевого суда от 28 сентября 2023 г. по делу N 3а-717/2023 "Об исправлении описки в вводной части Решения Алтайского краевого суда от 20.09.2023 N 3а-717/2023" дату вынесения решения следует читать как "22 сентября 2023 г."

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Алтайского края в защиту интересов неопределенного круга лиц к Правительству Алтайского края о признании не действующим в части нормативного правового акта, установил:

прокурор Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к Правительству Алтайского края, с учетом уточнения требования просит признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Порядок предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, утвержденный постановлением Правительства Алтайского края от 15 ноября 2022 N 427 (далее по тексту Порядок), предусматривающий бесплатное двухразовое питание обучающихся только в виде сухого пайка (продуктового набора), в том числе запрет его замены на денежную компенсацию.

В обоснование заявленных требований указано, что постановлением Правительства Алтайского края от 15 ноября 2022 N 427 утвержден Порядок предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому. Данным Порядком предусмотрено, что бесплатное двухразовое питание обучающимся с ограниченными возможностями здоровья (далее по тексту ОВЗ) предоставляется только в виде сухого пайка (продуктового набора). Замена сухого пайка на денежную компенсацию не производится. Таким образом, несмотря на то, что законодателем императивно закреплена возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией, оспариваемый Порядок такой возможности не предусматривает. Закрепляя безальтернативное обеспечение питанием только в виде сухого пайка (продуктового набора), Правительством Алтайского края не учтено, что пункт 2.1 ст. 37 Федерального закона N 273-ФЗ закрепляет норму об обеспечении обучающихся по образовательным программам начального общего образования не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием, предусматривающим наличие горячего блюда, не считая горячего напитка.

При этом обеспечить горячее питание в виде предоставления сухого пайка (продуктового набора) невозможно. Закрепление в оспариваемом Порядке обеспечение сухим пайком (продуктовым набором) в качестве единственного вида предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ОВЗ, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, не учитывает и не обеспечивает соблюдение прав и законных интересов каждого ребенка указанной категории.

В судебном заседании административный истец прокурор Алтайского края Г.А.А, представитель административного истца прокурор У.И.Б. настаивали на удовлетворении заявленных административных исковых требований по основаниям, изложенным в административном иске, в том числе с учетом уточнения требований /л.д. 103/.

Представитель административного ответчика С.Ю.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве /л.д. 26, 153/ полагала, что нормативный правовой акт принят в пределах полномочий принявшего его органа и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Указала, что положениями части 7.2 статьи 79 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определена обязанность субъектов Российской Федерации установить порядок, в том числе возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией.

Возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией должна определяться исходя из возможностей бюджета субъекта Российской Федерации. Невозможность обеспечения замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией не является нарушением требований федерального законодательства.

Кроме того, полагала, что норма пункта 7.1 статьи 79 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", учитывающего положения части 2.1 статьи 37 настоящего Федерального закона, не подлежит применению в рассматриваемом деле, поскольку определяет порядок и особенности обеспечения бесплатным горячим питанием в отношении непосредственно находящихся в образовательной организации и не распространяет своего действия на лиц с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано на дому.

Представители заинтересованного лица Министерства образования и науки Алтайского края Б.М.С, К.А.И, Т.Л.С. полагали административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, по основаниям, изложенным в письменном отзыве на иск /л.д. 56, 160/.

Пояснили, что установление порядка обеспечения бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано государственными образовательными организациями субъектов Российской Федерации на дому, в том числе принятие решения о возможности либо невозможности замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Возможность замены бесплатного двухразового питания обучающимся с ОВЗ денежной компенсацией является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может быть установлена при отсутствии возможности обеспечения питанием в какой-либо иной форме.

Форма предоставления двухразового питания обучающимся с ОВЗ Федеральным законом от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" не установлена, определение такой формы является полномочием органа государственной власти субъекта Российской Федерации в силу части 7.2 статьи 79 указанного Закона.

Также полагали, что замена продуктового набора денежной компенсаций повлечет ущемление прав детей, так как отсутствует гарантия обеспечения детей продуктами питания.

Представители заинтересованного лица Министерства финансов Алтайского края К.Е.А, С.О.В. в ходе рассмотрения дела возражали против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве на иск /л.д. 23/.

Позиция данного заинтересованного лица аналогична позиции Министерства образования и науки Алтайского края. Указали на то, что из положений статьи 79 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" следует, что возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации и может быть установлена при отсутствии возможности обеспечения питанием в натуральной форме.

В письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 14.01.2016 N 07-81 "Об осуществлении выплат компенсации родителям (законным представителям) детей, обучающихся на дому" указано, что в соответствии с частью 7 статьи 79 Закона N 273-ФЗ обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием. Дети-инвалиды, имеющие статус обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, получающие образование на дому, должны обеспечиваться сухим пайком или получать компенсацию за питание в денежном эквиваленте.

То есть, Министерство просвещения Российской Федерации в своих разъяснениях также не усматривало нарушения федерального законодательства при замене бесплатного питания предоставляемого в образовательной организации, продуктовым набором (пайком).

Выслушав объяснения сторон, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Постановлением Правительства Алтайского края от 15 ноября 2022 N 427 утвержден Порядок предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, который опубликован на официальном интернет-портале www.pravo.gov.ru 16 ноября 2022 года номер опубликования 2200202211160003 и включен в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 01.12.2022, государственный регистрационный номер RU22000202202729.

Указанный Порядок является нормативным правовым актом, так как отвечает признакам нормативности, а именно, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам организации и предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оспариваемое Постановление от 15 ноября 2022 N 427 "Об утверждении Порядка предоставления бесплатного двухразового питания обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому" принято Правительством Алтайского края в пределах своей компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме и виду указанного нормативного правового акта, процедуре его принятия, порядку его регистрации и опубликования и административным истцом по данным основаниям, не оспаривается.

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд приходит к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на образование, обязывает государство поддерживать различные формы образования, (статья 43, части 1, 3 и 5; статья 44, часть 1). В развитие приведенных конституционных предписаний Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее по тексту ФЗ "Об образовании в Российской Федерации") закрепляет правовые, организационные и экономические основы образования, основные принципы государственной политики в этой сфере, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности (часть 2 статьи 1).

Согласно части 1 статьи 41 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" охрана здоровья обучающихся включает в себя организацию питания обучающихся.

В соответствии с частью 4 статьи 37 ФЗ Федерального закона об образовании обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 7 статьи 79 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем. Обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, не проживающие в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, обеспечиваются учредителями таких организаций бесплатным двухразовым питанием за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При обеспечении бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья по образовательным программам начального общего образования, не проживающих в государственных и муниципальных образовательных организациях, учитываются положения части 2.1 статьи 37 настоящего Федерального закона.

Порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано федеральными государственными образовательными организациями на дому, в том числе возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией, устанавливается федеральными государственными органами, в ведении которых находятся соответствующие образовательные организации. Порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано государственными образовательными организациями субъектов Российской Федерации и муниципальными образовательными организациями на дому, в том числе возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией, устанавливается соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

При этом нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать данному Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными данным Федеральным законом (часть 4 статьи 4).

В Алтайском крае порядок предоставления бесплатного двухразового питания обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, утвержден оспариваемым Постановлением Правительства Алтайского края от 15 ноября 2022 года N 427. В соответствии с п.п. 1.5-17 Порядка, бесплатное двухразовое питание обучающимся с ОВЗ предоставляется в виде сухого пайка (продуктового набора) родителям (законным представителям) несовершеннолетнего обучающегося с ОВЗ или совершеннолетнему обучающемуся с ОВЗ.

Рекомендованный перечень продуктов, подлежащих включению в состав сухого пайка (продуктового набора), и его стоимость устанавливается приказом Министерства образования и науки Алтайского края.

Замена сухого пайка (продуктового набора) на денежную компенсацию не производится.

Таким образом, оспариваемым Порядком предусмотрено обеспечение бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ОВЗ только в виде сухого пайка (продуктового набора).

Вместе с тем такое правовое регулирование не учитывает особенности категории обучающихся с ОВЗ, в которую могут входить в том числе лица, которые в силу ограничений по питанию в связи с наличием того или иного заболевания не могут употреблять продукты, входящие в состав сухого пайка, либо по иным причинам получение бесплатного двухразового питания в виде сухого пайка для них является неприемлемым. При этом какой либо альтернативы для таких лиц, кроме как получение продуктового набора, не имеется.

Из содержания пояснительной записки к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 79 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" следует, что необходимость изменения редакции статьи вызвана как раз тем, что анализ нормативной базы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований показал, что в подавляющей их части лица с ограниченными возможностями здоровья, обучающиеся на дому, получают сухой паек или денежную компенсацию. Однако такое регулирование вопроса представлялось недостаточным.

Предложено законодательно закрепить, что порядок обеспечения питанием рассматриваемой категории обучающихся должен быть нормативно урегулирован. Наряду с непосредственно предоставлением питания может предусматриваться выплата денежной компенсации.

Предлагаемые изменения не только гарантируют обязательное решение вопроса о порядке обеспечения питанием рассматриваемой категории обучающихся, но и позволят сохранить гибкий подход к конкретному способу решения данного вопроса, с учетом сформировавшейся на местах практики /пояснительная записка /л.д. 196/.

Таким образом, целью вносимых изменений в ст. 79 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" являлось именно возложение на органы государственной власти субъекта Российской обязанности разработать гибкий подход к конкретному способу решения вопроса об обеспечении двухразовым питанием данной категории обучающихся, предусмотрев, в том числе возможность замены питания денежной компенсацией.

В оспариваемом же Постановлении Правительства Алтайского края предусмотрен только один безальтернативный способ обеспечения бесплатным двухразовым питанием - выдача сухого пайка всем категориям обучающихся с ОВЗ, что противоречит федеральному законодательству, а именно ч. 7.2 ст. 79 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Такое правовое регулирование, в соответствии с которым в качестве единственного способа предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ОВЗ обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, предусмотрена выдача сухого пайка с определенным набором продуктов, не учитывает и не обеспечивает соблюдение прав и законных интересов каждого ребенка указанной категории и не соответствует политико-правовому посылу, заложенному в основу идеи вносимых изменений в ст. 79 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", поскольку не отвечает критерию гибкости подходов.

В частности, для детей с ОВЗ, не имеющих ограничений в питании и не нуждающихся в диетическом и лечебном питании, нормы питания установлены приложением 7 СанПиН 2.3/2.4.3590-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения", утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 27.10.2020 N 32 Указанные нормы включают, помимо прочего, свежие фрукты, овощи, молоко, кисломолочную пищевую продукцию, мясо, птицу, рыбу и т.д.

Для обучающихся с ОВЗ, страдающих заболеваниями, связанными с ограничениями в питании и нуждающихся в лечебном и диетическом питании, среднесуточные наборы рассчитываются исходя из норм питания и составленного меню с учетом конкретной нозологии и назначений (рекомендаций) медицинской организации для обучающегося.

Главным государственным санитарным врачом 30.12.2019 утверждены методические рекомендации 2.4.0162-19 "Особенности организации питания детей, страдающих сахарным диабетом и иными заболеваниями, сопровождающимися ограничениями в питании (в образовательных и оздоровительных организациях)".

Является очевидным, что соблюсти данные рекомендации при выдаче всем категориям лиц с ОВЗ продуктового набора (сухого пайка), не представляется возможным.

Действительно, положениями части 7.2 статьи 79 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определение порядка обеспечения бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано государственными образовательными организациями субъектов Российской Федерации на дому, в том числе возможность замены бесплатного двухразового питания денежной компенсацией, отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые вправе самостоятельно определять каким образом в субъекте будет организовано предоставление бесплатного двухразового питания обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому.

В тоже время, законодатель субъекта Российской Федерации при установлении правового регулирования не может действовать произвольно и должен учитывать как положения федерального законодательства, так и баланс интересов всех категорий обучающихся с ОВЗ в отношении которых устанавливается правовое регулирование.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя полномочия по вопросам организации питания для обучающихся с ОВЗ на дому, должны конкретизировать механизмы реализации права на получение бесплатного двухразового питания с учетом региональных особенностей таким образом, чтобы последовательно обеспечивать соблюдение федеральных гарантий равенства прав граждан на образование. В данном же случае, в оспариваемом нормативном правовом акте такой механизм фактически отсутствует, он не разработан, административный ответчик ограничился указанием на единственный способ обеспечения питанием лиц с ОВЗ - получение сухого пайка.

При этом, вопреки позиции административного истца, сам по себе способ обеспечения питанием путем выдачи продуктового набора прямо не противоречит законодательству об образовании и в определенных случаях такой способ возможно и допустим, но он не может быть единственным и безальтернативным, поскольку не обеспечивает соблюдение прав и законных интересов всех обучающихся с ОВЗ с учетом их особенностей, связанных, в том числе, со спецификой питания.

Довод административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что замена питания денежной компенсацией приведет к тому, что законными представителями несовершеннолетних, особенно из неблагополучных семей денежные средства могут быть потрачены на иные цели, а не на питание детей, подлежит отклонению, поскольку данные обстоятельства могут быть учтены при разработке механизмов реализации права на получение бесплатного двухразового питания. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из положений ст. 79 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", вправе самостоятельно определять способы обеспечения таким питанием.

Порядок обеспечения бесплатным питанием детей с ОВЗ, обучающихся на дому в федеральных государственных образовательных организациях установлен Приказом Минпросвещения России от 18 ноября 2022 N 1001, согласно ч. 1 которого решение об обеспечении бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (далее - ОВЗ), обучение которых организовано федеральными государственными образовательными организациями, находящимися в ведении Министерства просвещения Российской Федерации на дому, принимается образовательной организацией ежегодно до 1 сентября текущего года на основании заявления родителей (законных представителей) обучающегося с ОВЗ о предоставлении бесплатного двухразового питания (рекомендуемый образец заявления приведен в приложении N 1 к настоящему Порядку). При этом ч. 5 указанного Приказа предусмотрено, что обучающимся с ОВЗ, обучение которых организовано образовательными организациями на дому, бесплатное двухразовое питание заменяется денежной компенсацией за учебные дни на основании заявления о замене бесплатного двухразового питания обучающемуся с ОВЗ, обучение которого организовано образовательной организацией на дому, денежной компенсацией (рекомендуемый образец заявления приведен в приложении N 2 к настоящему Порядку).

Таким образом, для обучающимся с ОВЗ в федеральных государственных образовательных организациях предусмотрено как непосредственное обеспечении бесплатным двухразовым питанием, так и возможность его замены на денежную компенсацию.

Условия обеспечения бесплатным двухразовым питанием лиц с ограниченными возможностями здоровья обучающихся в образовательными организациях субъекта Российской Федерации и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными).

В данном же случае обучающиеся с ОВЗ в краевых образовательных учреждениях на дому поставлены в неравное положение с обучающимися с ОВЗ на дому в федеральных образовательных организациях, для которых предусмотрено как непосредственное обеспечение двухразовым бесплатным питанием, так и возможность замены такого питания на денежную компенсацию.

Конституционные гарантии общедоступности и бесплатности образования призваны обеспечить равенство прав граждан в этой сфере независимо от социально-экономических и иных различий между ними.

С учетом изложенного, требования прокурора Алтайского края, оспаривающего отдельные положения Порядка, заслуживают внимания и подлежат удовлетворению.

При этом следует учесть, что из системного толкования ст. 79 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", а также конструкции пояснительной записки к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 79 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" следует, что положения ч. 2.1 ст. 37 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" применимы только к обучающимся с ОВЗ, которые не проживают в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а посещают данные образовательные организации. Для обучающихся с ОВЗ, обучение которых организовано на дому ч. 7.2 ст. 79 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" предусмотрена только обязанность обеспечения бесплатным двухразовым питанием.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Поскольку нормативный правовой акт на момент рассмотрения дела применялся, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд признает его недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Порядок предоставления бесплатного двухразового питания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, обучение которых организовано краевыми государственными общеобразовательными организациями на дому, утвержденный постановлением Правительства Алтайского края от 15 ноября 2022 N 427, предусматривающий бесплатное двухразовое питание обучающихся только в виде сухого пайка (продуктового набора), в том числе запрет его замены на денежную компенсацию.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию на Официальном Интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 26 сентября 2023 года.