Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2020 г. N Ф08-5510/20 по делу N А32-48745/2019

г. Краснодар

06 августа 2020 г.

Дело N А32-48745/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 5 августа 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 6 августа 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Соловьева Е.Г., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., в отсутствие заявителя - индивидуального предпринимателя Евсюкова Вадима Владимировича (ИНН 232800909192, ОГРНИП 304232836600129), заинтересованного лица - администрации муниципального образования Выселковский район (ИНН 2328009030, ОГРН 1022303557209), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Выселковский район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2020 по делу N А32-48745/2019, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Евсюков В.В. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования Выселковский район (далее - администрация) о признании незаконным и отмене постановления от 19.07.2019 N 862 об отмене разрешения на строительство от 15.05.2019 N 23-506000-001-2019.

Решением от 17.02.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 28.05.2020, заявленные требования удовлетворены; распределены расходы по уплате государственной пошлины. Суды исходили из того, что у заинтересованного лица отсутствовали предусмотренные частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) основания для прекращения действия ранее выданного разрешения на строительство.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, вывод судов о незаконности действий администрации по отмене ранее выданного разрешения на строительство не основан на фактических обстоятельствах дела. Основанием для отмены спорного разрешения явилось представление Выселковского районного прокурора (далее - прокурор) от 10.07.2019 N 7-01-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства. К заявлению о выдаче разрешения на реконструкцию общество приложило градостроительный план земельного участка N RU 23506000-695, подготовленный без учета изменений, внесенных в Правила землепользования и застройки сельского поселения решением Совета муниципального образования Выселковский район от 18.11.2017 N 9-107. Представленная проектная документация не соответствовала требованиям к ее содержанию, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87.

От администрации поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие ее представителя, которое рассмотрено и удовлетворено.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене.

Как видно из материалов дела, предприниматель является собственником здания магазина площадью 111,7 кв. м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:05:0402007:57 площадью 525 кв. м по адресу: ст. Новодонецкая Выселковского района, пер. Кооперативный 3. Предприниматель арендует указанный участок на основании договора от 30.09.2009 N 0500003988.

15 мая 2019 года администрация выдала предпринимателю разрешение N 23-506000-001-2019 на реконструкцию магазина.

10 июля 2019 года прокурор вынес в отношении администрации представление N 7-01-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Постановлением администрации от 19.07.2019 N 862 отменено разрешение на строительство от 15.05.2019 N 23-506000-001-2019.

Общество, полагая, что действия администрации по отмене разрешения на реконструкцию принадлежащего ему объекта нарушают его законные права и интересы в сфере экономической деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 этого Кодекса).

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. Часть 5 статьи 200 Кодекса возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых актов, действий (бездействия) на орган или лицо, которые его совершили (допустили).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка таких проектов не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса закреплено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи, проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган вправе принять решение о прекращении действия разрешения на строительство (части 21.1, 21.2 и 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14 и 21.15).

На основании части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство публичных органов в случае: 1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что у заинтересованного лица отсутствовали предусмотренные частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса основания для прекращения действия ранее выданного разрешения на строительство. Постановление от 19.07.2019 N 862 не содержит мотивов, по которым отменено указанное разрешение. С учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что оспариваемое постановление не соответствует закону и нарушает законные права и интересы заявителя.

В то же время суды не учли следующее.

В силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ). Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Исходя из содержания части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и разъяснений высших судебных инстанции, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 и от 29.04.2019 N 307-КГ18-21642.

Указав на отсутствие оснований для прекращения действия разрешения на строительство, перечисленных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, суды первой и апелляционной инстанций в нарушение части 4 статьи 15 Кодекса и пункта 2 части 4 статьи 170 Кодекса уклонились от проверки по существу законности оснований выдачи администрацией разрешения на строительство 15.05.2019 и не исследовали по существу мотивы принятия постановления от 19.07.2019 о его отмене.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (пункт 3 статьи 22).

В силу пункта 1 статьи 24 указанного Закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Основанием для отмены спорного разрешения явилось представление прокурора от 10.07.2019 N 7-01-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства (т. 2, л. д. 27 - 30). В данном представлении надзорный орган отметил, что общество, обращаясь в уполномоченный орган за выдачей разрешения на реконструкцию, приложило градостроительный план земельного участка N RU 23506000-695, подготовленный без учета изменений, внесенных в Правила землепользования и застройки сельского поселения решением Совета муниципального образования Выселковский район от 18.11.2017 N 9-107. Представленная проектная документация не соответствовала требованиям к ее содержанию, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87. В указанном представлении подробно отражены несоответствия представленных обществом документов требованиям Градостроительного кодекса и Правил землепользования и застройки Выселковского сельского поселения.

Судебные инстанции не исследовали данное доказательство, а также соответствующие доводы заинтересованного лица, положенные им в обоснование его отзыва, и не указали оснований, по которым не приняли их во внимание. Вместе с тем оценка данных обстоятельств имеет существенное значение для рассматриваемого спора, поскольку влияет на законность (незаконность) выданного заинтересованным лицом разрешения на реконструкцию и действий по его отмене.

В соответствии с пунктом 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. При этом суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативно-правовых актов. Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

Таким образом, вывод судов о незаконности принятого администрацией постановления от 19.07.2019 N 862 об отмене разрешения на строительство от 15.05.2019 N 23-506000-001-2019 является преждевременным, сделанным без оценки приведенных обстоятельств.

По результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам (пункт 3 части 1 статьи 287 Кодекса).

Основаниями для отмены решения, постановления судов первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

С учетом изложенного судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все существенные для правильного разрешения спора обстоятельства, дать оценку представлению прокурора от 10.07.2019 N 7-01-2019, после чего выяснить, соответствовало ли заявление общества о выдаче разрешения на реконструкцию и приложенные к нему документы требованиям действующего в спорный период градостроительного законодательства, исследовать имеющиеся в материалах дела (дополнительно представленные лицами, участвующими в деле) доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, дать оценку их доводам (возражениям), разрешить спор при правильном применении норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2020 по делу N А32-48745/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Соловьев

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин