Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 сентября 2020 г. N Ф08-5595/20 по делу N А32-60577/2019

г. Краснодар

18 сентября 2020 г.

Дело N А32-60577/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Бабаевой О.В., судей Кухаря В.Ф. и Рыжкова Ю.В., при участии от заявителя - администрации муниципального образования Отрадненский район (ИНН 2345003133, ОГРН 1022304448396) - Харченко Н.А. (доверенность от 08.05.2019), от заинтересованного лица - Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2309089375, ОГРН 1042304949752) - Прокопенко А.В. (доверенность от 11.09.2020), рассмотрев кассационную жалобу Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2020 по делу N А32-60577/2019, установил следующее.

Администрация муниципального образования Отрадненский район (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (после смены наименования - Южное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; далее - управление) о признании недействительным предписания от 11.12.2019 N 02-03-213Н-1.

Решением от 19.02.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 15.05.2020, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты. Заявитель ссылается на то, что администрация наделена полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля и функциями по обращению с твердыми коммунальными отходами, поэтому обязана провести работы по ликвидации несанкционированной свалки. В соответствии со статьей 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ), действовавшего на момент обнаружения правонарушения, отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими. В соответствии с пунктом 2 статьи 3.3 названного Закона таким правом в отношении спорного земельного участка обладает именно орган местного самоуправления муниципального образования Отрадненский район. Заявитель полагает необоснованным вывод судов об устранении вменяемых администрации нарушений со ссылкой на решение Отрадненского районного суда Краснодарского края от 11.07.2012 по делу N 2-430/2012 и постановление судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства от 19.08.2019. Заявитель указывает на то, что администрация продолжает нарушать требования законодательства об охране окружающей среды, это влечет нарушение гарантированных статьей 42 Конституции Российской Федерации прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба подлежит удовлетворению в силу следующего.

Как установлено судами, на основании распоряжения от 12.04.2019 N 01-04-20/187 должностными лицами управления проведена проверка соблюдения администрацией требований природоохранного законодательства.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 17.05.2019 N 07-25-78Н. Администрации выдано предписание от 17.05.2019 N 07-25-78Н-1 об устранении до 15.11.2019 нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований. На администрацию возложена обязанность провести работы по ликвидации несанкционированной свалки твердых коммунальных отходов (ТКО) и рекультивации нарушенных земель под телом свалки в границах земельного участка, расположенного по адресу: Краснодарский край, Отрадненский район, ст. Отрадная, 50 м на юго-запад от ул. Урупская, 212Д (место с координатами 44.353609, 41.540147), граничащего с земельным участком с кадастровым номером 23:23:0505382:88.

В период с 18.11.2019 по 11.12.2019 на основании распоряжения от 11.11.2019 N 14-20/644 в связи с истечением срока исполнения предписания от 17.05.2019 N 07-25-78Н-1 управлением в отношении администрации проведена внеплановая выездная проверка, результаты которой оформлены актом от 11.12.2019 N 02-03-213Н.

В ходе данной проверки установлено, что на указанном земельном участке выкопан котлован размерами 15 м 20 м и глубиной 3 м, в котором осуществляется несанкционированное размещение отходов с последующим их сжиганием.

Указанное обстоятельство послужило основанием для выдачи предписания от 11.12.2019 N 02-03-213Н-1, согласно которому на администрацию возложена обязанность в срок до 16.04.2020 провести работы по ликвидации несанкционированной свалки ТКО и рекультивации нарушенных земель под телом свалки в границах указанного земельного участка.

Полагая, что такое предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления, администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование исковых требований администрация ссылалась на то, что является ненадлежащим ответчиком; на органы местного самоуправления муниципального района не может быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на территории Отрадненского сельского поселения; решением Арбитражного суда Краснодарского края от 07.11.2019 по делу N А32-26570/2019 признано недействительным предписание от 17.05.2019 N 07-25-78Н-1; решением Отрадненского районного суда Краснодарского края от 11.07.2012 по делу N 2-430/2012 и постановлением судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства от 19.08.2019 подтверждена ликвидация несанкционированной свалки ТКО силами администрации Отрадненского сельского поселения Отрадненского района.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суды, руководствуясь положениями статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ, Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 06.10.2003 N ФЗ-131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пришли к выводу о том, что оспоренное предписание не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Судебные инстанции исходили из того, что действующее законодательство не возлагает на органы местного самоуправления муниципального района обязанность ликвидировать несанкционированную свалку; после вынесения предписания от 17.05.2019 N 07-25-78Н-1 несанкционированная свалка ликвидирована администрацией сельского поселения, это подтверждается постановлением судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства от 19.08.2019.

Между тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.

К вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (пункт 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ).

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что в реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Законодателем на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена обязанность по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности очистки территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами.

Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район", подчеркнул, что, поскольку отраслевое законодательство не ставит решение вопроса о характере и объеме полномочий и о финансовых обязательствах муниципальных образований в области обращения с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), видовой классификации отходов не может быть придано - при отсутствии специального законодательного регулирования - нормативно-правовое значение в целях установления пределов ответственности муниципальных образований, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. При определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования (постановление от 26.04.2016 N 13-П).

ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенный постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 N 607-ст, в пункте 7.8 содержит примечание, согласно которому если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В материалах дела отсутствуют документы, позволяющие определить принадлежность отходов, расположенных на спорном земельном участке.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзац восьмой статьи 42 указанного Кодекса).

Судами установлено, что несанкционированная свалка, выявленная в ходе проверки соблюдения природоохранного законодательства, расположена на землях, государственная собственность которых не разграничена, непосредственно на территории сельского поселения в границах муниципального образования "Отрадненский район" Краснодарского края.

Исходя из положений пункта 2 статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

- органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных поименованным пунктом (абзац третий);

- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом (абзац четвертый).

По смыслу приведенной нормы в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования.

Поскольку несанкционированное размещение ТКО произошло на землях, государственная собственность которых не разграничена в границах муниципального образования "Отрадненский район" Краснодарского края, то обязанность по организации устранения несанкционированной свалки лежит на указанном муниципальном образовании.

Судебные инстанции указали на то, что во исполнение вступившего в законную силу решения Отрадненского районного суда Краснодарского края от 11.07.2012 по делу N 2-430/2012 администрацией сельского поселения ликвидирована несанкционированная свалка ТКО, это подтверждается постановлением судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства от 19.08.2019.

Между тем данное обстоятельство не опровергает наличие несанкционированной свалки ТКО на спорном земельном участке на момент проведения повторной проверки (ноябрь - декабрь 2019 года) и не подтверждает проведение органами местного самоуправления рекультивации нарушенных земель под телом свалки.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.06.2020 по делу N А32-26570/2019 подтверждена законность предписания от 17.05.2019 N 07-25-78Н-1, истечение срока исполнения которого послужило основанием для проведения проверки в ноябре - декабре 2019 года.

Поскольку оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления, решение и постановление надлежит отменить, в удовлетворении заявления администрации - отказать.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2020 по делу N А32-60577/2019 отменить.

В удовлетворении заявления администрации муниципального образования Отрадненский район о признании недействительным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея от 11.12.2019 N 02-03-213Н-1 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Бабаева

Судьи

В.Ф. Кухарь Ю.В. Рыжков