Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 сентября 2020 г. N Ф08-6830/20 по делу N А32-49542/2019

г. Краснодар

21 сентября 2020 г.

Дело N А32-49542/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мещерина А.И. и Соловьева Е.Г. при участии в судебном заседании от истца - администрации муниципального образования Новокубанский район (ИНН 2343009034, ОГРН 1022304365588) - Мелешина Д.П. (доверенность от 05.08.2020), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ИНН 2309090540, ОГРН 1042304982510), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Новокубанский район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 по делу N А32-49542/2019, установил следующее.

Администрация муниципального образования Новокубанский район Краснодарского края (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление) о признании незаконным выраженного в письме от 20.09.2019 N 13-303/39060 решения об отказе в снятии с государственного кадастрового учёта земельного участка площадью 1303,41 кв. м с кадастровым номером 23:21:0605002:1807, расположенного по адресу: Краснодарский край, Новокубанский район, Прикубанское сельское поселение, п. Прикубанский, ул. Карьерная, 2 (далее - образуемый земельный участок, земельный участок с кадастровым номером 23:21:0605002:1807), о понуждении к снятию образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета с указанием на решение суда как на основание для этого (с учетом принятого изменения предмета заявления в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс). Заявление основано на том, что земельный участок с кадастровым номером 23:21:0605002:1807 не мог быть образован в результате перераспределения земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка площадью 1015 кв. м с кадастровым номером 23:21:0605002:436, расположенного по адресу: Краснодарский край, Новокубанский район, Прикубанское сельское поселение, п. Прикубанский, ул. Карьерная, 2 (далее - исходный земельный участок, земельный участок с кадастровым номером 23:21:0605002:436).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Факт нарушения управлением прав заявителя не доказан. Понуждение к снятию образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета противоречит нормам процессуального законодательства и приводит к нарушению баланса прав и законных интересов сторон. Действия (бездействие) управления не являлись предметом судебного разбирательства. Наличие оснований для снятия земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:1807 с государственного кадастрового учета не доказано. Сведения об образуемом земельном участке имеют статус "учтенные", поэтому они не могут быть аннулированы и исключены из государственного реестра недвижимости. Требования администрации о снятии образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета противоречит принципам осуществления государственного кадастрового учета недвижимости. Управление не является участником спорных материальных правоотношений. Вопросы, связанные с аннулированием сведений об образуемом земельном участке, должны рассматриваться в рамках установленной законодательством процедуры прекращения существования такого участка.

Администрация обжаловала решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Образование земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:1807 и его государственный кадастровый учет произведены с нарушением норм действующего законодательства. В протесте прокурора Новокубанского района от 03.08.2018 N 7-02-18/5350 администрации предписано отменить постановление от 10.08.2017 N 906, послужившее основанием государственного кадастрового учета образуемого земельного участка. Последний был образован в результате перераспределения публичных земель и исходного земельного участка, принадлежащего на праве собственности Иваненко С.Н. (далее - физическое лицо). Администрация и физическое лицо не заключили соглашение о перераспределении земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:436 в земельный участок с кадастровым номером 23:21:0605002:1807. В собственности физического лица остался исходный земельный участок.

В отзыве на кассационную жалобу управление указывает на то, что администрация по спорному вопросу в управление не обращалась, документы, необходимые для снятия образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета, не представила. Основания для снятия образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета отсутствуют. Заявитель может воспользоваться одним из предусмотренных земельным законодательством способов образования земельных участков.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 подлежащими отмене, а дело N А32-49542/2019 - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что постановлением администрации от 10.08.2017 N 906 утверждена схема расположения на кадастровом плане соответствующей территории образуемого земельного участка, поставленного в последующем на государственный кадастровый учёт под кадастровым номером 23:21:0605002:1807. Постановлением администрации от 07.09.2018 N 1154 постановление от 10.08.2017 N 906 отменено в связи с невозможностью заключения соглашения о перераспределении земельных участков. Образование земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:1807 предусматривалось путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:436, находящегося в частной собственности физического лица, и публичных земель, из которых возможно образование самостоятельного земельного участка без нарушения нормативных требований.

Администрация обратилась в управление с заявлением о снятии земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:1807 с государственного кадастрового учёта. Письмом от 20.09.2019 N 13-303/39060 управление уведомило заявителя о принятом решении об отказе в исключении из государственного реестра недвижимости сведений об образуемом земельном участке в связи с отсутствием оснований для этого.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения администрации в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1). Реализуя эти полномочия, прокурор вправе приносить протест на противоречащий закону правовой акт издавшему его органу местного самоуправления, вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в уполномоченный на устранение допущенных нарушений орган (пункт 3 статьи 22, пункт 1 статьи 23, пункт 1 статьи 24).

Невыполнение должностными лицами названных органов требований прокурора, вытекающих из его полномочий, в силу статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для привлечения этих лиц к административной ответственности.

В качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; далее - Закон N 131-ФЗ).

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04 сформулировал правовую позицию, согласно которой отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) допускается образование земельных участков путем перераспределения земель и земельных участков. При таком перераспределении образуется новый земельный участок (пункты 1, 2 статьи 11.2, пункт 1 статьи 11.7). Минимальные размеры земельных участков, в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими регламентами (пункты 1 статьи 11.9). Перераспределение публичных земель и земельного участка, находящегося в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченным органом и собственником, в котором указывается плата за увеличение площади находящегося в частной собственности земельного участка в результате его перераспределения с публичными землями (пункты 2, 5 статьи 39.28). Перераспределение осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, а при его отсутствии - в соответствии с утвержденной схемой расположения образуемого земельного участка (пункт 3 статьи 39.28). Заключению названного соглашения предшествует государственный кадастровый учет образуемого земельного участка (пункт 4 статьи 39.28). Уполномоченный орган должен принять решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков если такое перераспределение предусматривается за счет публичных земель, из которых возможно законное образование самостоятельного земельного участка (подпункт 9 пункта 9 статьи 39.29). Заключению такого соглашения также препятствует наличие утвержденного проекта межевания территории, в границах которой расположен земельный участок, образование которого предусмотрено утвержденной схемой (подпункт 13 пункта 9 статьи 39.29).

Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) условный номер земельного участка, образованного в соответствии с утвержденной схемой его расположения на кадастровом плане территории, и реквизиты решения об утверждении этой схемы названы в числе дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества (пункт 19 статьи 8).

В случаях прекращения существования земельного участка, права на который не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости, и образования земельного участка путем перераспределения публичных земель и земельного участка, находящегося в частной собственности, на основании решения об утверждении соответствующей схемы государственный кадастровый учет осуществляется без одновременной государственной регистрации прав (подпункты 2, 10 пункта 5 статьи 14). Соглашение о перераспределении публичных земель и земельного участка, находящегося в частной собственности, является основанием для осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на образуемый земельный участок (подпункт 6 пункта 8 статьи 41). Если в течение пяти лет со дня государственного кадастрового учета земельного участка, образуемого из земель, государственная собственность на которые не разграничена, не осуществлена государственная регистрация права на него, орган регистрации прав снимает такой участок с государственного кадастрового учета (пункт 15 статьи 41).

Временный характер сведений государственного кадастра недвижимости об образованном публичном земельном участке, предусмотренный статьей 24 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в действовавшей до 01.01.2017 редакции, сохраняется до момента государственной регистрации права на этот участок, но не позднее 01.03.2022. В течение срока действия временного характера таких сведений они могут быть исключены из Единого государственного реестра недвижимости по заявлению представителя уполномоченного на распоряжение таким земельным участком органа (пункт 7 статьи 72).

Утвержденным приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943 Порядком ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - Порядок) определено присвоение в кадастре недвижимости статуса "актуальная" записи, содержащей актуальные сведения о характеристиках объекта недвижимости на любой текущий момент времени, при принятии решения об осуществлении кадастрового учета и внесении таких сведений в кадастр недвижимости, а в такой записи статуса "актуальные" - актуальным на любой текущий момент времени сведениям о характеристиках объекта недвижимости (пункт 12). Разделу Единого государственного реестра недвижимости статус "актуальный" присваивается при постановке на кадастровый учет объекта недвижимости, если такой учет допускается без одновременной регистрации прав (пункт 14). В записи кадастра недвижимости среди дополнительных сведений указываются условный номер земельного участка, образованного в соответствии с утвержденной схемой его расположения на кадастровом плане территории и реквизиты соответствующего решения об утверждении данной схемы (подпункт 12 пункта 22), а также сведения об образовании земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, и срок его снятия с государственного кадастрового учета в предусмотренном частью 15 статьи 41 Закона N 218-ФЗ случае (подпункт 14 пункта 22). Сведениям государственного кадастра недвижимости со статусом "учтенный" присваивался статус сведений "актуальные" при включении их после 01.01.2017 в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 177).

В пункте 21 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30.11.2016, указано на недопустимость снятия с кадастрового учета земельного участка в случаях, не предусмотренных действующим законодательством. Если сведения о земельном участке, внесенные в государственный кадастр недвижимости, не носят временного характера, то такой земельный участок может быть снят с кадастрового учета только вследствие его преобразования или в случае, прямо предусмотренном законом.

Ссылаясь на данный правовой подход и приведенные в абзацах 2, 3 пункта 56 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснения, судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 27.12.2018 N 306-КГ18-16823 указала на возможность снятия с кадастрового учета объекта недвижимости вследствие признания незаконными действий регистратора при осуществлении кадастрового учета этого объекта. Соответствующая правовая позиция включена в пункт 22 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

Администрация, реагируя на протест прокурора, в порядке самоконтроля могла отменить ранее принятое ею решение об утверждении схемы расположения образуемого земельного участка в связи с невозможностью заключения соглашения о перераспределении земельных участков, если такое перераспределение предусматривалось за счет публичных земель, из которых возможно законное образование самостоятельного земельного участка. В обжалуемых судебных актах не отражены положения действующего градостроительного регламента о минимально возможной площади земельного участка для данной территориальной зоны, не дана соответствующая оценка решению администрации об утверждении схемы расположения образуемого земельного участка на предмет соответствия приведенным положениям статей 39.28, 39.29 Земельного кодекса. Суды также не установили наличие (отсутствие) утвержденного проекта межевания территории, в границах которой образован земельный участок с кадастровым номером 23:21:0605002:1807. Наличие такого проекта межевания территории исключало возможность кадастрового учета образуемого земельного участка на основании утвержденной администрацией схемы его расположения.

При оценке оспариваемого решения управления судам следовало дать оценку его действиям по осуществлению государственного кадастрового учета образуемого земельного участка на основании акта администрации об утверждении схемы расположения этого участка на кадастровой карте территории, в том числе присвоению кадастровым сведениям об образуемом земельном участке статуса "учтенные". Управление как орган кадастрового учета при правовой экспертизе представленных документом должно было установить соответствие (несоответствие) схемы расположения образуемого земельного участка положениям статей 11.7, 11.10 Земельного кодекса, а в случае несоответствия - приостановить осуществление кадастрового учета и отказать в его осуществлении. Вывод о незаконности постановки образуемого земельного участка на государственный кадастровый учет мог и должен был повлечь вывод о незаконности оспариваемого в рамках настоящего дела решения управления, а в этом случае управление могло быть присуждено к снятию образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета.

Указав на то, что вопросы, связанные с аннулированием сведений об образуемом земельном участке, должны рассматриваться в рамках установленной законодательством процедуры прекращения существования такого участка, суды не раскрыли эту процедуру, не привели соответствующее нормативное обоснование. Сохранение в Едином государственном реестре недвижимости сведений о земельном участке с кадастровым номером 23:21:0605002:1807, образованном в результате перераспределения земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:436, находящегося в собственности физического лица (Иваненко С.Н.), может отразиться на правах последнего.

В целях недопущения принятия судебного акта о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, суду первой инстанции следовало рассмотреть вопрос о привлечении физического лица (Иваненко С.Н.) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

При названных недостатках, выводы судов о недоказанности факта нарушения управлением прав администрации и наличия оснований для снятия земельного участка с кадастровым номером 23:21:0605002:1807 с государственного кадастрового учета, об отсутствии возможности аннулирования кадастровых сведений об образуемом земельном участке в связи с присвоением им статуса "учтенные", о противоречии требований администрации о снятии образуемого земельного участка с государственного кадастрового учета принципам осуществления государственного кадастрового учета недвижимости не могут быть признаны соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам (статья 287 Арбитражного процессуального кодекса).

В пункте 33 постановления от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции" Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что выявление судом кассационной инстанции несоответствия содержащихся в судебных актах выводов суда первой или апелляционной инстанции об обстоятельствах дела доказательствам, на которых основаны такие выводы, несогласие с мотивами, по которым суды отвергли те или иные доказательства, являются основаниями для отмены или изменения решения суда первой инстанции и (или) постановления суда апелляционной инстанции полностью или в части. В этом случае дело направляется на новое рассмотрение, так как суд кассационной инстанции не вправе самостоятельно устранять нарушения, связанные с применением норм процессуального законодательства об исследовании и оценке доказательств по делу.

Направление дела на новое рассмотрение в данном случае обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное постановление.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 по делу N А32-49542/2019 отменить.

Дело N А32-49542/2019 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

А.И. Мещерин Е.Г. Соловьев