Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 октября 2020 г. N Ф08-7836/20 по делу N А53-39193/2019

г. Краснодар

12 октября 2020 г.

Дело N А53-39193/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 октября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - федерального государственного бюджетного научного учреждения "Федеральный научный центр овощеводства" (ОГРН 1035006474326) - Козлакова И.Ю. (доверенность от 12.08.2019), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия - департамента по недропользованию по Южному федеральному округу (ОГРН 1046167013705), заявителя - Министерства науки и высшего образования Российской Федерации (ОГРН 1187746579690), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области, общества с ограниченной ответственностью "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (ОГРН 1186313094681), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы федерального государственного бюджетного научного учреждения "Федеральный научный центр овощеводства" и Министерства науки и высшего образования Российской Федерации на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2020 по делу N А53-39193/2019, установил следующее.

Федеральное государственное бюджетное научное учреждение "Федеральный научный центр овощеводства" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту по недропользованию по Южному федеральному округу (далее - департамент) о признании недействительным приказа от 01.07.2019 N 136 (дело N А53-39193/2019).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (далее - министерство), территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области, общество с ограниченной ответственностью "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (далее - общество).

Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту о признании недействительным приказа от 01.07.2019 N 136 (дело N А53-39529/2019).

Определением от 14.01.2020 удовлетворено ходатайство учреждения об объединении указанных дел в одно производство, объединенному делу присвоен номер А53-39193/2019.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды указали, что в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), пункта 3 Перечня организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2015 N 442, общество реализовало предоставленное ему законом правомочие, как организация, являющаяся пользователем недрами на основании выданной федеральным органом исполнительной власти лицензии, в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет своих средств. Изъятие земельных участков учреждения произведено в целях проведения работ, связанных с недропользованием, в соответствии со стратегическими целями и задачами государственной энергетической политики в области недропользования, определенными Энергетической стратегией России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 N 1715-р, и направлено не только на получении прибыли хозяйствующим субъектом, но и на достижение интересов Российской Федерации, в том числе по обеспечению стабильного, бесперебойного и экономически эффективного удовлетворения внутреннего спроса на нефть и нефтепродукты, стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета страны. Судебные инстанции установили, что земельные участки входят в границы проекции горного отвода, предоставленного обществу для разработки Ново-Дмитриевского месторождения, изъятие земельных участков необходимо в целях недропользования, процедура принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд департаментом соблюдена, возможность ознакомления с оспариваемым приказом обеспечена. Суды заключили, что решение департамента об изъятии земельных участков, оформленное приказом от 01.07.2019 N 136, соответствует закону и не нарушает права заявителей, что влечет отказ в удовлетворении требований учреждения и министерства. Довод заявителей об установления моратория на изъятие участков суды отклонили, поскольку в данном случае земельные участки изъяты не в связи с изменением уровня собственности имущества, передачи иным структурным подразделениям, а в целях проведения работ, связанных с недропользованием, реализацией стратегических целей и задач государственной энергетической политики в области недропользования, определенными Энергетической стратегией России на период до 2030 года.

В кассационных жалобах учреждение и министерство просят отменить решение от 18.02.2020 и апелляционное постановление от 10.06.2020, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме. Податели жалоб указывают, что суды не учли наличие моратория на отчуждение имущества учреждения. Порядок изъятия земельного участка учреждения департамент нарушил. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника земельного участка, не уведомлен о предстоящем изъятии. Выводы судебных инстанций о том, что изъятие земельных участков направлено на достижение интересов Российской Федерации, связанных с обеспечением стабильного и бесперебойного и экономически эффективного удовлетворения внутреннего спроса на нефть и нефтепродукты, обеспечения стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета страны, сделаны в отсутствие в материалах дела соответствующих доказательств.

В суд округа поступили отзывы общества и департамента с возражениями против удовлетворения кассационных жалоб. Уполномоченный орган и третье лицо полагают, что приказ от 01.07.2019 N 136 соответствует закону, в частности положениям статьи 56.6 Земельного кодекса. Спорные земельные участки, принадлежащие на праве постоянного (бессрочного) пользования учреждению, входят в границы проекции горного отвода, предоставленного обществу для разработки Ново-Дмитриевского месторождения, изъятие участков (прекращение права постоянного (бессрочного) пользования учреждения) необходимо в целях недропользования.

В судебном заседании представитель учреждения на удовлетворении кассационных жалоб настаивал.

Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов на них, выслушав в открытом судебном заседании представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, земельный участок сельскохозяйственного назначения площадью 687,8044 га (кадастровый номер 34:02:070001:145), расположенный по адресу: Волгоградская область, Быковский район, территория Зеленовского сельского поселения, 492 м юго-восточнее п. Зеленый, принадлежит на праве собственности Российской Федерации и закреплен за филиалом учреждения - Быковской бахчевой селекционной опытной станцией на праве постоянного (бессрочного) пользования (т. 1, л. д. 12 - 16).

Земельный участок сельскохозяйственного назначения площадью 2485,6879 га (кадастровый номер 34:02:070001:144), расположенный по адресу: Волгоградская область, Быковский район, территория Зеленовского сельского поселения, 400 м восточнее п. Молодежный, принадлежит на праве собственности Российской Федерации, закреплен за филиалом учреждения - Быковской бахчевой селекционной опытной станцией на праве постоянного (бессрочного) пользования (т. 1, л. д. 17 - 23).

В департамент поступило ходатайство общества об изъятии формируемых земельных участков для государственных нужд для проведения работ, связанных с пользованием недрами в связи с осуществлением недропользования по лицензии ВЛГ 02183 НЭ от 12.04.2016 для строительства и обустройства скважин N 2, 4, 5 Ново-Дмитриевского месторождения, переоформленной в момент рассмотрения материалов на лицензию ВЛГ 02280 НЭ от 01.04.2019, расположенных в пределах земельных участков с кадастровыми номерами 34:02:070001:145 и 34:02:070001:144 по адресу: Волгоградская область, Быковский муниципальный район, категория земель: "земли сельскохозяйственного назначения", с приложением схемы расположения земельных участков, подлежащих образованию.

Приказом департамента от 01.07.2019 N 136 оформлено решение об изъятии формируемых земельных участков: земельного участка площадью 43 456 кв. м в пределах земельного участка с кадастровым номером 34:02:070001:145 для государственных нужд Российской Федерации, принадлежащего на праве постоянного (бессрочного) пользования Быковской бахчевой селекционной опытной станции - филиалу ФГБНУ "Федеральный научный центр овощеводства", а также земельных участков, подлежащих образованию площадью 298 377 кв. м и 101 кв. м в пределах земельного участка с кадастровым номером 34:02:070001:144 для государственных нужд Российской Федерации, принадлежащего на праве постоянного (бессрочного) пользования Быковской бахчевой селекционной опытной станции - филиалу ФГБНУ "Федеральный научный центр овощеводства" (пункты 1.1 и 2.1 приказа). Названным приказом также утверждены схемы расположения подлежащих образованию земельных участков (т. 1, л. д. 24 - 30).

Учреждение и министерство, ссылаясь на отсутствие оснований и нарушение порядка изъятия земельных участков для недропользования, обратились с заявлениями в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В силу части 5 статьи 200 Кодекса бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статьей 25.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предусмотрено, что земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и данным Законом.

В силу статьи 25.2 Закона о недрах прекращение прав граждан и юридических лиц на земельные участки и водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется в соответствии с гражданским, земельным, водным законодательством и данным Законом. Допускается осуществлять изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, в том числе лесных участков, если такие земельные участки необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлены статьей 49 Земельного кодекса.

Согласно статье 56.2 Земельного кодекса изъятие земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения, осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения).

В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 56.3 Земельного кодекса принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях, не предусмотренных пунктом 1 указанной статьи, должно быть обосновано, в том числе, лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя).

Пунктом 4 статьи 56.3 Земельного кодекса предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по решениям уполномоченных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных статьей 56.2 данного Кодекса, которые принимаются как по их собственной инициативе, так и на основании ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, поданного организацией, указанной в пункте 1 статьи 56.4 этого Кодекса.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято на основании ходатайств об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, с которыми в уполномоченные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 56.2 данного Кодекса, вправе обратиться, в том числе, организации, являющиеся недропользователями, в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователей.

В ходатайстве об изъятии должна быть указана цель изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (пункт 4 статьи 56.4 Земельного кодекса).

В соответствии с пунктом 11 статьи 56.4 Земельного кодекса уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 56.2 данного Кодекса, принимают решение об отказе в удовлетворении ходатайства об изъятии в следующих случаях: 1) не соблюдены условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотренные статьей 56.3 данного Кодекса; 2) ходатайством об изъятии предусмотрено изъятие земельного участка по основаниям, не предусмотренным федеральными законами; 3) схема расположения земельного участка, приложенная к ходатайству об изъятии, не может быть утверждена по основаниям, указанным в подпунктах 1, 3 - 5 пункта 16 статьи 11.10 данного Кодекса; 4) в иных случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, если подано ходатайство об изъятии земельных участков для региональных или муниципальных нужд.

Судебные инстанции, отказывая в удовлетворении требований министерства и учреждения, пришли к выводу о наличии оснований для изъятия частей земельных участков, принадлежащих учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования (пункт 5 статьи 56.3 Земельного кодекса), соблюдении порядка подготовки и издания приказа (статьи 56.5 и 56.6 Земельного кодекса), а также об отсутствии доказательств нарушения прав заявителей.

Суд округа также отмечает, что в отсутствие доказательств сохранения (продления срока) действующих ограничений на передачу имущества научных организаций (учреждения), принимая во внимание положения пункта 13 статьи 56.6 Земельного кодекса, доводы заявителей о несоблюдении существовавшего на момент издания приказа порядка распоряжения таким имуществом не могут служить достаточным основанием для удовлетворения заявленных требований (часть 2 статьи 201 Кодекса).

В то же время судебные инстанции не приняли во внимание следующее.

При оспаривании решения органа, уполномоченного в сфере недропользования, об изъятии земельных участков для соответствующих публичных нужд такие обстоятельства в соответствии с требованиями части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Кодекса подлежат доказыванию указанным органом.

Как видно из материалов дела, оспариваемый приказ департамента принят на основании ходатайства общества в связи с осуществлением пользования недрами, а также рекомендации комиссии по рассмотрению ходатайств об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования. Из содержания названных документов (т. 1, л. д. 77 - 86, 88 - 94) следует, что участок недр в границах горного отвода предоставлен обществу для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведки и добычи полезных ископаемых. В протоколе заседания комиссии от 24.06.2019 (т. 1, л. д. 107 - 112) рекомендация об изъятии спорных частей участков учреждения обоснована содержанием представленных обществом документов (переоформленной лицензией ВЛГ 02280 НЭ от 01.04.2019, проектной документацией в отношении скважин N 2, 4, 5 Ново-Дмитриевского месторождения).

Судебные инстанции заключили, что необходимость изъятия участков обусловлена участием расположенных на них сооружений общества (скважин) в процессе разведки и добычи углеводородного сырья, поэтому изъятие земельных участков в целях проведения работ, связанных с недропользованием, направлено не только на получение прибыли хозяйствующим субъектом, но и на достижение интересов государства в соответствии со стратегическими целями и задачами государственной энергетической политики в сфере недропользования, определенными Энергетической стратегией России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 N 1715-р.

Данный вывод судебных инстанций сделан без ссылки на определенные доказательства, представленные в материалы настоящего дела. Наличие у общества лицензии само по себе не свидетельствует о том, что изъятием спорных участков обеспечивается удовлетворение государственных нужд, в том числе в соответствии с задачами Энергетической стратегии России до 2030 года, либо предоставленное обществу месторождение в границах спорной территории обладает уникальными характеристиками. Результаты исследования и оценки представленных обществом документов относительно характеристик участка недр (т. 1, л. д. 149, материалы электронного дела) в судебных актах не приведены.

Указание судов на наличие на изымаемых участках принадлежащих обществу сооружений (скважин) в силу подпункта 3 пункта 11 статьи 56.4 Земельного кодекса требовало исследования документов, подтверждающих данное обстоятельство, в том числе в целях проверки утвержденных спорным приказом схем расположения участков на предмет их соответствия подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

Кроме того, изымаемые земельные участки подлежат образованию из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства, используемых учреждением для реализации уставных задач.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков, что закреплено подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Статья 79 Земельного кодекса определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1).

Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 N 683 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия), которая является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу (пункт 1).

Стратегия призвана консолидировать усилия федеральных органов государственной власти, других государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственной власти), органов местного самоуправления, институтов гражданского общества по созданию благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации (пункт 3).

Предусмотренное в Стратегии национальной безопасности повышение качества жизни российских граждан обеспечивается, в том числе продовольственной безопасностью, осуществляемой за счет достижения, в частности продовольственной независимости Российской Федерации; ускоренного развития и модернизации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, пищевой промышленности и инфраструктуры внутреннего рынка; повышения эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и расширения их доступа на рынки сбыта продукции; повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, развития племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), формирования достаточных федеральных фондов семян сельскохозяйственных растений (в том числе страховых фондов семян), подготовки научных работников и высококвалифицированных специалистов в области сельского хозяйства (пункт 54).

Соответствующие доводы заявителей о том, что уполномоченный орган не привел оснований для изъятия земельных участков учреждения, судебные инстанции надлежащим образом (с учетом обстоятельств использования, категории и вида угодий изымаемых земельных участков) не оценили. При этом значение нефтегазодобывающей отрасли в энергетической политике Российской Федерации само по себе не является основанием для вывода об имеющих место государственных нуждах Российской Федерации в использовании недр, размещенных в границах используемых учреждением земельных участков сельскохозяйственного назначения. Уполномоченный орган не обосновал, в чем заключается приоритет экономической эффективности от использования земельных участков недропользователем перед их использованием учреждением в качестве земель сельскохозяйственного назначения для реализации уставных задач.

При таких обстоятельствах решение от 18.02.2020 и апелляционное постановление от 10.06.2020 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункт 2 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, части 1 - 3 статьи 288 Кодекса).

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области (пункт 3 части 1 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить указанные недостатки, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку доводам участников спора, в том числе доводам учреждения и министерства об отсутствии оснований для изъятия формируемых частей спорных участков сельскохозяйственного назначения, при определении наличия оснований для издания оспариваемого приказа департамента - проверить соответствие утвержденных схем расположения участков правилам статьи 11.9 и пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2020 по делу N А53-39193/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов Е.Г. Соловьев