Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 октября 2020 г. N Ф08-8608/20 по делу N А32-61250/2019

г. Краснодар

22 октября 2020 г.

Дело N А32-61250/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 октября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Диас" (ИНН 2309001618, ОГРН 1102309001618) - Коваленко И.Г. (доверенность от 19.09.2018), от органа, осуществляющего публичные полномочия - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Макяна А.С. (доверенность от 17.12.2019), рассмотрев кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.06.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2020 по делу N А32-61250/2019, установил следующее.

ООО "Диас" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании незаконными отказов в выдаче разрешения на строительство от 03.12.2019 N 29/13953-1 и от 11.12.2019 N 29/14421-1, а также просило возложить на департамент обязанность выдать обществу разрешение на строительство объекта "Здание общественного назначения" на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0431001:1538, расположенном по адресу: г. Краснодар, Пашковский сельский округ, х. Ленина, участок 87.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 25.06.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2020, заявленные требования удовлетворены. Признаны недействительными оспариваемые отказы в выдаче разрешения на строительство, на департамент возложена обязанность рассмотреть вопрос о выдаче обществу разрешения на строительство. Суды установили, что общество представило в уполномоченный орган необходимую для выдачи разрешения на строительство документацию. Применимые на дату выдачи градостроительного плана участка нормы проектирования соблюдены, необходимые согласования получены. Ссылку департамента на нахождение земельного участка, на котором планируется строительство, в зоне транспортной инфраструктуры (в соответствии с генеральным планом) судебные инстанции отклонили. Согласно градостроительному плану земельного участка с кадастровым номером 23:43:0431001:1538 земельный участок расположен в зоне инженерной и транспортной инфраструктур (ИТ). В качестве основного вида разрешенного использования в градостроительном плане от 02.06.2016 и в решении городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар", в редакции действующей на момент выдачи градостроительного плана, указано на возможность размещения на участке административных и офисных зданий. Согласно решению городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар", действующему на момент принятия оспариваемых отказов, в данной зоне допускается размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки, похоронные бюро); размещение магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве объектов придорожного сервиса; предоставление гостиничных услуг в качестве придорожного сервиса. С учетом изложенного суды указали, что с момента выдачи градостроительного плана (2016 год) по дату принятия оспариваемых отказов (ноябрь и декабрь 2019 года) вид территориальной зоны не изменился. Общество планирует возвести на участке здание общественного назначения, в состав которого входят: офисные помещения, помещения кафе-столовой, общежитие. В соответствии со статьями 3, 22, 26 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" отсутствуют препятствия для размещению на данном земельном участке объекта дорожного сервиса (размещение магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве объектов придорожного сервиса; предоставление гостиничных услуг в качестве придорожного сервиса).

В кассационной жалобе департамент, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение, постановление и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что суды ненадлежащим образом рассмотрели доводы уполномоченного органа о несоответствии представленной заявителем проектной документации местным нормам градостроительного проектирования (применительно к количеству парковочных мест); о необходимости предоставления согласований аэродрома "Краснодар-Центральный", а также Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю. Кроме того, согласно карте (схеме) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, земельный участок с кадастровым номером 23:43:0431001:1538 расположен в зоне транспортной инфраструктуры, что исключает возможность строительства объекта заявителя (здания общественного назначения), который не относится к объектам дорожного сервиса.

В отзыве общество указало на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В заседании представитель департамента на удовлетворении кассационной жалобы настаивал. Представитель общества полагал, что судебные акты соответствуют земельному и градостроительному законодательству, основаны на представленных в дело доказательствах.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и постановление следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела, общество является собственником земельного участка площадью 2989 кв. м (кадастровый номер 23:43:0431001:1538), с разрешенным использованием "административные и офисные здания, объекты придорожного сервиса", расположенного по адресу: г. Краснодар, Пашковский сельский округ, хутор Ленина, участок 87.

Общество 22.11.2019 и 06.12.2019 обращалось в департамент с заявлениями о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "здание общественного назначения" на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0431001:1538.

Департамент в письмах от 11.12.2019 N 29/14421-1 и от 03.12.2019 N 29/13953 отказал в выдаче разрешения на строительство, указав следующие основания: в представленной проектной документации не предусмотрено требуемое расчетное количество машино-мест для парковки легковых автомобилей в соответствии с решением городской Думы Краснодара от 19.07.2012 N 32 п. 13 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар" (в редакции решений городской Думы Краснодара от 20.07.2017 N 40 п. 17); отсутствуют согласования аэродрома "Краснодар-Центральный" в связи с расположением рассматриваемого земельного участка в приаэродромной территории, и Роспотребнадзора по Краснодарскому краю о соответствии земельного участка требованиям санитарных правил и гигиенических нормативов; согласно карте (схеме) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, указанный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры (т. 1, л. д. 96 - 99).

Общество, полагая, что отказы в выдаче разрешения на строительство на указанном земельном участке не соответствуют закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, к которому прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 данной статьи документов (часть 10 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Уполномоченный орган в течение семи рабочих дней со дня получения заявления: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Из материалов дела следует, что заявитель просил предоставить разрешение на строительство объекта капитального строительства на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке.

Исследовав представленные в дело доказательства, судебные инстанции правомерно отклонили доводы департамента о несоблюдении местных норм градостроительного проектирования, а также об отсутствии необходимых согласований. Соответствующие доводы уполномоченного органа не основаны на положениях статьи 51 Градостроительного кодекса, частей 3 и 4 статьи 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны", содержании представленных в дело доказательств, поэтому отклоняются судом округа.

В то же время, удовлетворяя требования заявителя, судебные инстанции не приняли во внимание следующее.

Задачами планирования развития территорий являются, в том числе установление функциональных зон, определение планируемого размещения объектов федерального, регионального, местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (статья 9 Градостроительного кодекса).

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Генеральный план является документом территориального планирования поселений и городских округов (пункты 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Приведенные разъяснения содержатся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291 сформулирована правовая позиция, согласно которой при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации. При рассмотрении требований застройщика о признании незаконным отказа уполномоченного органа в выдаче разрешения на строительство капитального объекта и об обязании такого органа выдать разрешение на строительство суд по правилам статьи 71 Кодекса должен проверить, допустимо ли размещение объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и дать оценку не только основаниям, приведенным уполномоченным органом в оспариваемом отказе, но и иным приводимым сторонами в процессе рассмотрения спора доводам относительно возможности размещения объекта на земельном участке.

На картах функциональных зон отображаются, в том числе, планируемые для размещения автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (части 5, 6 статьи 23 Градостроительного кодекса).

В выданном обществу градостроительном плане земельного участка указано, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры (т. 1, л. д. 33/оборот). В материалы дела представлена выкопировка из генерального плана муниципального образования город Краснодар (решение городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15), которая отображает нахождение участка заявителя в границах зоны транспортной инфраструктуры (т. 2, л. д. 32).

Названные документы не получили надлежащей судебной оценки. Суды не установили, планируется ли на земельном участке заявителя размещение объекта транспортной инфраструктуры (автомобильной дороги, развязки). Соответствующие сведения генерального плана города Краснодара (информация о планируемом размещении объектов транспортной инфраструктуры с учетом параметров функциональных зон), позволяющие проверить достоверность представленной в дело уполномоченным органом выкопировки из схемы функционального зонирования генерального плана города Краснодара и определить возможность размещения на участке объекта капитального строительства общества, суды не истребовали и не оценили. В то же время, с учетом приведенных норм о назначении генерального плана и разъяснений высшей судебной инстанции, исследование и оценка названных документов необходима для правильного разрешения возникшего спора.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Обжалуемые департаментом решение и апелляционное постановление не могут быть признаны судом округа законными и обоснованными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования материалов дела. В силу требований части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств. Исходя из фактических обстоятельств спора, предмета доказывания, суд округа полагает необходимым отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду первой инстанции необходимо устранить отмеченные недостатки, установить, планируется ли в соответствии с генеральным планом размещение на участке общества объекта транспортной инфраструктуры, дать надлежащую оценку доводам лиц, участвующим в деле, исследовать все обстоятельства, имеющие значение для решения вопроса о возможности выдачи разрешения на строительство объекта на земельном участке общества; на основании установленных обстоятельств принять законное и обоснованное решение, правильно применив нормы материального и процессуального права.

В связи с завершением производства по кассационной жалобе приостановление исполнения судебных актов, принятое на основании определения суда округа от 10.09.2020, утратило силу.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.06.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2020 по делу N А32-61250/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов Н.С. Мазурова