Решение Омского областного суда от 25 сентября 2023 г. N 3а-640/2023 (ключевые темы: территориальные зоны - городской округ с внутригородским делением - функциональные зоны - правила землепользования и застройки - линейный объект)

Решение Омского областного суда от 25 сентября 2023 г. N 3а-640/2023

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Кондратенко Е.В.,

при секретаре Щевровской Д.В.,

с участием прокурора Даниловой А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании 25 сентября 2023 года в Омске административное дело по административному исковому заявлению Ф. к Омскому городскому Совету о признании недействующими в части решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года N 255 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 25 июля 2007 года "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области", решения Омского городского Совета от 16 июня 2021 года N 318 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области", установил:

25 июля 2007 года Омским городским Советом принято Решение N 43 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области" (далее также - Генеральный план). Первоначальный текст документа опубликован в издании "Третья столица", N 50 от 3 августа 2007 года.

30 сентября 2020 года Омским городским Советом принято Решение N 255 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области", в том числе изменения внесены в картографический материал. Текст документа опубликован в издании "Третья столица", N 45 от 5 октября 2020 года (том 2 л.д. 1-180).

10 декабря 2008 года Омским городским Советом принято Решение N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" (далее также - Правила землепользования и застройки). Первоначальный текст документа опубликован в издании "Третья столица", N 69/1 (491) от 19 декабря 2008 года.

16 июня 2021 года Омским городским Советом принято Решение N 318 "О внесении изменений в решение Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области", согласно которому карта градостроительного зонирования территорий города Омска была изложена в новой редакции. Текст документа опубликован в издании "Третья столица", N 29 от 25 июня 2021 года (том 1 л.д. 93-180).

Ф. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года N 255 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 25 июля 2007 года "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области", в части установления функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером N <...>, решения Омского городского Совета от 16 июня 2021 года N 318 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части установления территориальной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером N <...>.

В обоснование заявленных требований, ссылалась на противоречие установленного функционального и территориального зонирования земельного участка статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 9, 23, 30 - 31, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административный истец указал, что названные нормативные правовые акты в оспариваемых частях не отвечают общеправовому критерию формальной определенности и допускают неоднозначное толкование их содержания, что нарушает его права в части владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом. Также указывает, что согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в области автомобильных дорог, часть земельного участка с кадастровым номером N <...> определяется в границах магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения по ул. 22 Декабря, на которой планируется размещение велосипедной дорожки. При этом в границах территории, на которой расположен названный земельный участок, проект планировки территорий не утвержден, и отсутствует информация об изъятии или резервирования указанного участка для государственных либо муниципальных нужд.

В судебном заседании представители административного истца Коваль Н.В., Сопина М.В. заявленные требования поддержали.

Представитель Омского городского Совета Кондаков В.В. против удовлетворения требований возражал, ссылаясь на принятие оспариваемых нормативных правовых актов в пределах компетенции Омского городского Совета и без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре подготовки, согласования, рассмотрения, представления проектов правовых актов, их опубликования и вступления в законную силу. Считает, что нахождение земельного участка административного истца в границах территории, предназначенной для размещения линейных объектов и (или) занятой линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью) соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск (том 1 л.д.76-82).

Представители заинтересованных лиц Администрации города Омска и Департамента архитектуры Администрации города Омска в судебное заседание не явились, о дате и времени судебного заседания извещены надлежащим образом. Ранее в ходе рассмотрения дела требования административного иска полагали необоснованными, по доводам, изложенным в письменных отзывах (том 3 л.д.5-7, 10-21).

Заинтересованное лицо Осинцев А.В. в судебное заседание не явился, о дате и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении дела в его отсутствие, представил письменный отзыв, в котором просил удовлетворить заявленные требования (том 1 л.д.73-74).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Даниловой А.А., полагавшей требования об оспаривании нормативных правовых актов не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Согласно части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, утверждение генеральных планов городского округа, а также правил землепользования и застройки.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Омский городской Совет является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления города Омска (часть 1 статьи 10 Устава города Омска). Обжалуемые нормативные правовые акты приняты административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. При принятии решений соблюдена процедура проведения публичных слушаний, подготовки заключения по результатам публичных слушаний.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N <...> площадью 900 +/- 10 кв. м, находящийся по адресу: <...>, категории земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство, принадлежит на праве общей долевой собственности Федотову М.Н. и Осинцеву А.В. <...> Земельный участок поставлен на кадастровый учет 28 октября 2021 года (том 1 л.д.28-31). В пределах указанного земельного участка расположен жилой дом с кадастровым номером N <...>, принадлежащий административному истцу и заинтересованному лицу на праве общей долевой собственности, который поставлен на кадастровый учет 28 октября 2021 года (том 1 л.д. 32-34).

16 февраля 2022 года департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Омска по заявлению Ф. был подготовлен Градостроительный план N РФ-55-2-36-0-00-2022-0229 земельного участка с кадастровым номером N <...>, в соответствии с которым указанный земельный участок расположен в границах территории, предназначенной для размещения линейных объектов и (или) занятой линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью), территориальной зоной, граничащей с названным земельным участком, является зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (далее - ОД-2/119) (том 1 л.д. 35-41).

16 сентября 2022 года Ф. направил в Администрацию Кировского административного округа города Омска уведомление о планируемой реконструкции индивидуального жилого дома, расположенного по адресу: г. Омск, ул. 22 Декабря, д. 78. Между тем, уведомлением от 19 сентября 2022 года административный истец уведомлен о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительств ввиду расположения земельного участка с кадастровым номером N <...> в границах территории, предназначенной для размещения линейных объектов (том 1 л.д. 46-47).

После чего административный истец обратился в департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки о дополнении перечня условно разрешенных видов использования территориальной зоны ОД-2 видом разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства, код.2.1", отнесении земельного участка с кадастровым номером N <...> к территориальной зоне ОД-2/119.

Постановлением Администрации города Омска от 14 сентября 2022 года N 701-п "Об отклонении предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омска" предложения были отклонены, поскольку они не соответствуют целям установления территориальной зоны ОД-2 и не соответствуют Генеральному плану (том 1 л.д. 42-43).

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

Пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано определение правил землепользования и застройки как документа градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, содержащую границы территориальных зон, градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 2, 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу требований части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с нормами статьи 1, статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса, пункта 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150.

В ходе судебного заседания установлено, что согласно Карте градостроительного зонирования территорий города Омска земельный участок с кадастровым номером N <...> полностью располагается в границах территорий, предназначенных для размещения линейных объектов и (или) занятых линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью).

Таким образом, территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N <...> соответствует установленным требованиям принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из приведенных норм, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку.

При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

В соответствии с Генеральным планом муниципального образования городской округ город Омск Омской области земельный участок с кадастровым номером N <...> расположен большей своей частью в границах функциональной зоны "Зона транспортной инфраструктуры" и меньшей частью в функциональной зоне "Многофункциональная общественно-деловая зона" (том 2 л.д. 168-180, том 1 л.д. 86).

Согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в области автомобильных дорог местного значения, содержащейся в приложении N 2 к Генеральному плану, часть земельного участка с кадастровым номером N <...> в соответствующих пропорциях находится в границах территории, предназначенной для планируемой реконструкции магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения (ул. 22 Декабря), на которой планируется размещение велосипедной дорожки.

Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны для размещения линейных объектов и (или) занятых линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью), к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером N <...>, не противоречит функциональным зонам, в которых находится названный земельный участок.

Доводы административного истца об отсутствии в оспариваемых нормативно-правовых актах обоснования отражения функциональной зоны транспортной инфраструктуры и территории для размещения линейных объектов, противоречат фактическим обстоятельствам. Такое обоснование содержится в томах 4 и 6 Материалов по обоснованию Генерального плана города Омска. Кроме того, в судебном заседании 21 августа 2023 была опрошена Стуканева И.Г. - главный архитектор ООО "ИТП Град" (являвшегося разработчиком Генерального плана), которая дала подробные пояснения в части оценки транспортной обеспеченности территории города Омска и обоснования решения по транспортной инфраструктуре, в том числе, в районе улицы 22 Декабря, в ходе подготовки Генерального плана.

В соответствии с частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

Исходя из изложенного, само по себе отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административного истца, если такое территориальное планирование не приведет к установлению в отношении земельного участка в нарушение положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации нескольких территориальных зон.

В части довода административного истца о том, что оспариваемыми нормативными правовыми актами созданы препятствия к дальнейшей эксплуатации вышеуказанного земельного участка, и невозможности проведения реконструкции жилого дома, необходимо отметить следующее.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Согласно части 8 указанной статьи земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Из изложенного следует, что земельные участки или объекты капитального строительства, которые не соответствуют правовому режиму, установленному правилами землепользования и застройки муниципального образования, могут использоваться и дальше, за исключением предусмотренных законом случаев.

При таких обстоятельствах, суд считает, что приведенные административным истцом обстоятельства основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими не являются.

Не является таким обстоятельством и отсутствие в настоящее время в границах территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером N <...>, утвержденного проекта планировки территории и решения о реконструкции автомобильной дороги (улица 22 Декабря). Доводы же представителей административного истца об обратном, суд полагает основанными на ошибочном толковании положений действующего законодательства.

Также суд находит несостоятельными доводы административного истца о том, что на момент приобретения земельного участка невозможно было сделать вывод о каком-либо ограничении его использования, в частности, отнесения к территориальной зоне ИТ-2, существовавшей на тот момент, поскольку такие сведения не содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. При этом суд полагает необходимым отметить, что Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, распространяющим свое действие на неопределенный круг лиц, официально опубликованы, соответственно, доступны для ознакомления и получения необходимой заинтересованным лицам информации.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований административного истца и признания недействующими решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года N 255 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 25 июля 2007 года "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N <...> к функциональной зоне транспортной инфраструктуры и решения Омского городского Совета от 16 июня 2021 года N 318 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N <...> к территориям, предназначенным для размещения линейных объектов и (или) занятых линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью), полагая необходимым отказать в удовлетворении требований Федотова М.Н. в полном объеме.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Ф. к Омскому городскому Совету о признании недействующими решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года N 255 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 25 июля 2007 года "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N <...> к функциональной зоне транспортной инфраструктуры и решения Омского городского Совета от 16 июня 2021 года N 318 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N <...> к территориям, предназначенным для размещения линейных объектов и (или) занятых линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью) отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Е.В. Кондратенко

Мотивированное решение изготовлено 09 октября 2023 года.